Для ведущих экономических держав снижение налогов должно стать важной антикризисной мерой. Так было решено на саммитах "большой восьмерки" и "двадцатки". Статс-секретарь - заместитель министра финансов Сергей Шаталов объяснил обозревателю "Газеты" Илье Горбунову, почему в России снижение налогов если и происходит, то совсем не так, как хотелось бы бизнесу.
- Российский бизнес предложил радикальный вариант: введение двухлетних налоговых каникул по налогу на добавленную стоимость и налогу на прибыль. По существу, предлагался налоговый кредит по ставке рефинансирования ЦБ. Кроме того, бизнес брал на себя обязательство не увольнять сотрудников. Почему Минфин отверг эти предложения, причем фактически без рассмотрения?
- Понятно желание бизнеса минимизировать налоговые обязательства в условиях кризиса и тем самым пережить непростое время. Но при этом государство должно отказаться на два года от основных налогов. Если такая мера касается всех налогоплательщиков, то это триллионы рублей бюджетных потерь. Чем их заместить?
Если речь идет о выборочном предоставлении налоговых каникул, то необходимо представлять, каковы приоритеты и критерии, кто попадет в круг избранных, кто и как будет принимать решения и насколько эти решения будут прозрачными, а также сколько это будет стоить.
Но самое удивительное - это декларируемые цели: не увольнять работников! Во-первых, непонятно, каким образом будут гарантированы эти обязательства и как их можно контролировать, а во-вторых, почему это обязательно нужно делать? Последнее, быть может, наиболее важно. Кризис - очень болезненный, но одновременно и очистительный процесс. Кризис 1998 года разительно преобразил Россию. Она стала более мобильной и конкурентоспособной. Конечно, помогли и внешнеэкономические факторы, которыми мы смогли воспользоваться. Провели ряд важных реформ, ужесточили бюджетную политику. Перешли на качественно новый уровень, и люди почувствовали это на себе, на своих доходах. Потом в условиях финансового благополучия несколько расслабились. Сегодняшний кризис стал следствием не только внешних факторов, но и внутренних просчетов, а также неэффективности российского производства.
В последнее время много говорили о необходимости повышения производительности труда и что только в этом случае наша экономика будет конкурентоспособна с экономиками других стран. И это правда. Исследования показывают, что в России сложилась парадоксальная ситуация. В одних и тех же отраслях экономики одновременно существовали предприятия, которые были вполне конкурентоспособны с западными по производительности труда и эффективности производства, и те, у которых эти показатели были на порядок ниже, чем у лидеров. Они существовали только из-за того, что на Россию лился золотой дождь, было большое количество ресурсов, благоприятные условия, в том числе из-за государственного протекционизма, высокий потребительский спрос.
Следует ли сегодня ставить цель сохранить все рабочие места? Думаю, нет. Нам нужна не консервация, а новая решительная модернизация. И увольнения, конечно же, неизбежны, несмотря на то что это очень болезненно для каждого конкретного человека. Мы все это понимаем. Чтобы сгладить социальные последствия, необходимы серьезные финансовые ресурсы, которые должны быть направлены на переподготовку кадров, на работу службы занятости. Очень важно, чтобы люди могли начать свое дело, а малый бизнес был готов принять и обеспечить работой желающих, нужны и пособия нуждающимся. На все это уже выделяются средства.
- Кстати, представители малого бизнеса тоже ставили вопрос о налоговых каникулах, как только кредитные ресурсы банков стали для малых предприятий недоступны. Вот, например, критерий для освобождения от налогов на прибыль и НДС. Если невозможно предоставить каникулы всем, может быть, предоставить их малым предприятиям?
- Если банки оценивают риски возврата кредитов как чрезмерно высокие, значит ли, что государство должно взять их на себя безо всяких гарантий? Доживет ли малое предприятие до конца налоговых каникул, когда придет время расплачиваться с бюджетом? Малому бизнесу нужна государственная поддержка, но в иных формах.
Предприятия возникают и исчезают. На Западе хорошим считается показатель, когда из пяти новых предприятий до конца года выживает одно. Малому бизнесу нужна стартовая поддержка и неагрессивная среда обитания. Налоговая же поддержка малого бизнеса в России - одна из наиболее масштабных: малые предприятия платят налогов в три-четыре раза меньше, чем средние и крупные.
Тем не менее в новом налоговом пакете предусмотрена возможность их снижения еще втрое. Предприятиям, применяющим упрощенную систему налогообложения и уплачивающим вместо совокупности налогов один налог по ставке 15% с разницы между доходами и расходами, ставка может быть понижена до 5%. Поскольку налог поступает в территориальные бюджеты, решения о величине ставки будут приниматься властями регионов. Они лучше понимают, какому бизнесу и в каких пределах стоит оказывать такую помощь.
- Поскольку НДС целиком поступает в федеральный бюджет, а налог на прибыль, за исключением 2%, - в бюджеты регионов, известна ли вам реакция губернаторов о предложении бизнеса ввести налоговые каникулы?
- Нет, мы не обсуждали с ними этот вопрос. Но, поскольку у них сейчас весьма непростые проблемы с формированием собственных бюджетов, рискну предположить, что большинству губернаторов идея не понравится.
- Если не отменять НДС, можно все-таки пойти на его снижение, ввести это хотя бы как временную меру?
- И это предлагалось. Совсем недавно закончилась дискуссия о снижении НДС до 10--12%, причем "Деловая Россия" предлагала одновременно снизить единый социальный налог до 15%. Понятно, что авторы идеи оценивали последствия для бизнеса: повысится конкурентоспособность, легализуются все зарплаты. Конечно, если такие меры реализовать, бизнесу станет лучше. Но вот на вопрос, как осуществлять государственные социальные программы, платить пенсии, укреплять обороноспособность, нам отвечали: это ваши проблемы, решайте их как-нибудь, продержитесь два, три, четыре года. Воспользуйтесь резервами и лучше собирайте налоги.
- Значит, по расчетам бизнеса, двух-трех лет достаточно для того, чтобы предприниматели вернули бюджету те средства, которые государство недополучит в результате снижения НДС?
- Да, нам говорили, что экономика после этого начнет так бурно развиваться и налоговые поступления настолько вырастут, что все бюджетные потери будут компенсированы.
- Вы в это не верите?
- Не верю.
- Почему?
- Мы моделировали сценарии развития событий при различных вариантах (сокращение бюджетных расходов, заимствования на внутреннем и внешнем рынках, использование суверенных фондов). Самый позитивный сценарий давал дополнительный рост ВВП на 0,3% в первый год, 0,2% во второй и 0,1% в третий. После чего положительный эффект от снижения НДС исчерпывался. При этом в негативе потеря бюджетной устойчивости, дополнительная инфляция и еще ряд существенных последствий.
- В чем все-таки причина того, что снижение НДС не даст серьезного экономического роста?
- Налог на добавленную стоимость при правильной его организации уплачивается налогоплательщиком в бюджет как разница между теми суммами НДС, которые он получил от своих покупателей, и теми суммами, которые он уплатил своим поставщикам. Продавая товар с добавленной стоимостью, налогоплательщик отдельно выставляет счет по НДС. И вся сумма НДС, которую он получает от своего покупателя, идет через его фирму транзитом - одна часть поставщику, другая часть - в бюджет. Получить выгоду от снижения НДС можно только в том случае, если цена с учетом сниженного НДС, которую заплатит покупатель, останется той же, что и раньше, или хотя и меньшей, но непропорционально снижению ставки. Тогда разницу можно присвоить и направить ее либо на инвестиции, либо на потребление, либо перевести в какую-нибудь "спокойную гавань". В такой конструкции конечный потребитель никакого снижения цен не заметит.
В России ранее такой сценарий реализовывался всякий раз при каждом снижении косвенных налогов.
Кроме того, снижая НДС, мы открываем рынок импорту. Если цены не снижаются или снижаются непропорционально, маржа импортера, которую он получает при меньшем НДС, увеличивается. Соответственно, он получает дополнительные преимущества, а отечественные сторонники снижения будут требовать новых протекционистских мер.
Кроме того, НДС - самый стабильный источник доходов бюджета, в минимальной степени зависящий от мировой конъюнктуры и имеющий выраженную антицикличность, с этой точки зрения налог на прибыль является его полной противоположностью. Поэтому если снижать налоги, то предпочтительнее снижать налог на прибыль.
- Налогоплательщики получили определенные преференции по НДС. Я имею в виду решение предоставить налоговым органам право возмещать НДС до окончания сроков проверок. Может ли это увеличить коррупцию налоговых органов? И можно ли говорить о том, что вновь возрождается институт так называемых добросовестных экспортеров?
- Да, здесь есть определенные риски. Конечно же, эти риски нужно оценивать и минимизировать, когда будут приниматься решения. Но проблема длительных сроков возмещения НДС слишком серьезна. Налоговые органы, как правило, проверяют все налоговые декларации, в которых есть сумма на возмещение, и полностью выдерживают тот трехмесячный срок, который отведен на проверку налоговой декларации. Этот срок вполне объективен, поскольку для того, чтобы принять окончательное решение, во многих случаях необходимо проверить и правильность оформления документов, и наличие контрагентов.
Но когда речь идет о крупных компаниях и о задержках с возмещением сотен миллиардов рублей, надо искать какие-то решения, выгодные бизнесу и в минимальной степени коррупционные. Прежде всего обращать внимание на крупных налогоплательщиков, которые не исчезнут вместе с присвоенными налогами.
И если было принято предварительное, не до конца обоснованное решение, должна сохраняться возможность вернуться к этой теме, не назначая выездной проверки. Чтобы, изучив все документы и обстоятельства, можно было подтвердить предварительное решение: да, оно было правильным. Или: оно подлежит определенной корректировке. И в этом случае налогоплательщику полагается либо какая-то дополнительная сумма, либо, наоборот, он должен вернуть часть возвращенной ему суммы.
- Вы планируете эти меры обсуждать не раньше весны?
- Уже сейчас есть определенный административный ресурс для того, чтобы не выдерживать три месяца, отведенных на камеральную проверку. Можно рекомендовать налоговым органам ускорить процесс. Однако по действующим правилам, если налоговики приняли решение о возмещении, это означает, что они закрыли камеральную проверку. Пересмотреть обязательства сторон можно только в ходе выездной проверки. Это достаточно обременительно, поэтому мы будем упрощать систему администрирования. Да, в какой-то степени, наверное, это возврат к институту крупнейших налогоплательщиков или традиционных экспортеров.
- А почему от него отказались?
- Были злоупотребления, решения принимались не всегда прозрачно. Кроме того, экспортеры участвовали в различных схемах, включали в свои экспортные цепочки фирмы, с которыми «договаривались» о возмещении НДС. Теоретически такое будет возможно и сегодня, если будет принято решение о предварительном возмещении НДС.
Но опасность уже не столь велика, за последние 10 лет ситуация изменилась: бизнес стал и прозрачнее, и ответственнее. Агрессивных схем уклонения от налогообложения становится все меньше. Трудно представить крупнейшую экспортную компанию, которая будет использовать такие схемы. Имиджевые потери для них столь высоки, что злоупотреблять по мелочам слишком дорого.
- Государство планирует заменить единый социальный налог страховыми выплатами - фактически увеличить нагрузку на фонд оплаты труда. Правда, с 2010 года. Вы уже говорили о том, что эти планы могут быть отложены. Неизвестно, как долго продлится кризис, а планы увеличения фискальной нагрузки на фонд оплаты труда с повестки дня не снимаются?
- Мы несколько раз реформировали систему социальных отчислений. В 2001 году ввели единый социальный налог (ЕСН), и предприятия вместо 38,5 стали платить 35%. Как будто незначительное снижение, но появилась регрессия, которая могла реально снизить эффективную ставку ЕСН. Потом максимальная ставка снизилась до 26%, но были расширены диапазоны регрессии. Несмотря на радужные прогнозы бизнеса, Минфин сомневался в росте собираемости ЕСН за счет отказа налогоплательщиков от различных зарплатных схем. К сожалению, мы оказались правы, роста поступлений не было, напротив, произошло сокращение, в точности пропорциональное снижению ставок.
Кстати, и введение плоской шкалы налога на доходы физических лиц дало эффект лишь на короткое время. Мы зафиксировали рост поступлений от этого налога на уровне 50% в первые годы действия плоской шкалы НДФЛ.
В течение нескольких лет наблюдалось снижение доли теневых зарплат. Это продолжалось до 2005 года, когда, по экспертным оценкам, доля теневых зарплат сократилась до 30--32%. Потом процесс остановился, и сейчас наблюдается даже небольшой рост доли теневых выплат. Стремительный же рост сумм поступлений по этим налогам связан с общим экономическим подъемом и опережающим ростом доходов населения, а не массовым отказом от серых схем.
Что касается замены ЕСН страховыми платежами, увеличивающими нагрузку на фонд оплаты труда, - это решение продиктовано демографической ситуацией и проблемой несбалансированности пенсионной системы в среднесрочной перспективе. Для определения уровня пенсий используется так называемый коэффициент замещения. Это отношение средней пенсии, которую получает пенсионер, к средней заработной плате. Этот коэффициент считается не для каждого гражданина, а в целом по стране и представляет собой усредненный показатель. Но даже в таком виде он демонстрирует тревожные тенденции: если в 2000 году этот коэффициент превышал 30%, то сейчас он стремительно приближается к 20%. И в инерционном сценарии - когда ничего не меняется - он уже в ближайшие годы выйдет на уровень 15--16%, а это недопустимо, поскольку мы не имеем права пожертвовать пенсионерами. Не менее острыми являются проблемы медицинского и социального страхования.
- При этом любопытна регрессивная шкала. При достижении годовой зарплаты 415 тысяч рублей страховые выплаты прекращаются. Сегодня немало компаний вполне могут себе это позволить. Получается закон для «белых воротничков»: если их годовая зарплата превышает 415 тысяч рублей, соцвыплаты остаются на прежнем уровне, а работодатели тех, кто получает среднюю зарплату, будут вынуждены платить все взносы?
- Такая проблема есть. Думаю, компании, о которых вы говорите, сосредоточенные в основном в Москве и Санкт-Петербурге, определенные преимущества на этом получат. При этом, конечно, все понимают, что как коэффициент замещения, так и будущие пенсии будут рассчитываться в пределах этих 34 тысяч в месяц, а не по фактической заработной плате "белых воротничков". Соответственно, они должны сами подумать о дополнительном пенсионном страховании.
Государство, принимая какие-то решения, должно трезво оценивать свои возможности, оно не может брать на себя те обязательства, которые оно либо не в состоянии выполнить, либо, если оно начнет их выполнять, обрушат его бюджет и поставят под вопрос само его существование.
В правительстве по поводу пенсионной реформы велись долгие споры. В результате не была принята более мягкая для налогоплательщиков концепция Минфина. Предпочтение отдали предложениям Министерства здравоохранения и социального развития. Их расчеты строились на том, что Пенсионный фонд становится самодостаточным, не зависит от федерального бюджета и обеспечивает коэффициент замещения на уровне примерно 30%.
Кризис, возможно, поменяет эти расчеты, и я не исключаю возможности дальнейшего обсуждения стратегии и тактики пенсионной реформы, а, следовательно, и страховых платежей.
Что касается повышения нагрузки для большинства предприятий, то мы вводим компенсационные меры: это касается снижения ставки налога на прибыль, амортизационной премии и ряда других мер, которые либо уже введены, либо будут введены в ближайшее время. Да, это не полная компенсация. И, возможно, весной будут предложены дополнительные меры компенсации.
Однако решение по новой шкале социальных взносов воспринято многими как однозначное увеличение налоговой нагрузки. При этом сопровождаемое рисками по расширению практики уклонения от налогообложения, поскольку возможности для манипуляций представляются весьма широкими.
- Какие, например?
- Неужели вы хотите, чтобы я начал рекламировать эти методы? Давайте не будем подсказывать бизнесу пути ухода от налогов.
- В условиях кризиса, когда такие государства, как США, обладающие самой мощной экономикой мира, и Китай, демонстрирующий пример динамичного развития, снижают налоги, мы говорим о повышении налогового бремени и компенсационных мерах. Хочется задать вопрос: у нас есть антикризисная налоговая программа?
- По крайней мере принят антикризисный налоговый пакет, который оценен примерно в 560 млрд рублей на 2009 год. Понятно, что это, скорее всего, завышенная оценка. В реальности сумма наверняка будет скромнее, но в любом случае она будет очень и очень значительная.
- Снижение суммы годового эффекта вызвано тем, что основная составляющая антикризисного пакета - это снижение ставки налога на прибыль, которая и так сократится в результате кризиса?
- Прибыль, конечно, существенно сожмется по сравнению с 2007--2008 годами. В 2008 году, например, в первые восемь месяцев прибыль увеличилась более чем на 50% по сравнению с тем же периодом прошлого года.
Компании в принципе ориентируются на два показателя - это капитализация и, соответственно, стоимость акций, что для акционеров весьма важно, и масса прибыли. Это те средства, которые могут быть направлены на выплату дивидендов, что акционеров опять-таки очень интересует. И все публичные компании, естественно, заинтересованы в том, чтобы эти показатели были высокими. С капитализацией проблемы совершенно очевидны. Фондовый рынок упал примерно на 70% и быстро не восстановится, но на будущий рост может повлиять и решение по налогообложению прибыли.
В 2009 году масса прибыли уменьшится. И с этой уменьшившейся прибыли взять меньше налогов как через амортизационную премию, так и за счет снижения ставки - значит, оставить в распоряжении компании больше финансовых ресурсов.
- По инициативе Минфина готовится законопроект об освобождении физических лиц от подоходного налога при продаже ценных бумаг. При этом срок владения должен составлять не менее года и сумма сделки не превышать 1 млн рублей. Это вызвало негативную реакцию у депутатов. Они требуют вообще не ограничивать сумму сделки и намерены внести соответствующие поправки. Вы готовы учесть их позицию?
- Эта норма не для профессиональных игроков на рынке и не для олигархов, которые приобретают предприятия с целью перепродажи. И 1 млн рублей - вполне достойная сумма, в пределах которой такие доходы не будут облагаться налогом. Если обратиться к международному опыту, то, как правило, в большинстве стран такие ограничители существуют. Вряд ли Россия должна состязаться в налоговых льготах с Люксембургом. А, например, в Соединенных Штатах эта сумма составляет примерно $30 тысяч в год, во Франции - 25 тысяч евро, в Великобритании - 9,6 тысячи фунтов. Эти суммы ниже предлагаемых нами. С этой точки зрения речь идет даже о более льготном режиме.
