Автор: Павелин А., эксперт журнала

Журнал "Ревизии и проверки государственных (муниципальных) учреждений" № 12/2019

На сайте Федерального казначейства (www.roskazna.ru) размещен Обзор недостатков и нарушений, выявленных Федеральным казначейством в ходе контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере в I полугодии 2019 года. Указанный обзор содержит в том числе перечень нарушений (недостатков), допущенных при осуществлении закупок товаров, работ и услуг. О нарушениях в сфере закупок мы и поговорим в статье.

Нарушения, допускаемые при обосновании закупок.

Согласно ст. 18 Закона о контрактной системе[1] обоснование закупки осуществляется учреждением при формировании плана закупок, плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок, а также законодательству РФ и иным нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок.

При формировании плана закупок обоснованию подлежат объект (объекты) закупки исходя из необходимости реализации конкретной цели осуществления закупки, определенной с учетом положений ст. 13 Закона о контрактной системе, и установленных исходя из ст. 19 данного закона требований к закупаемым заказчиком товару, работе, услуге (в том числе предельной цены товара, работы, услуги) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Порядок обоснования закупок и форма такого обоснования приведены в Постановлении Правительства РФ от 05.06.2015 № 555 (далее – Правила № 555).

В ходе контрольных мероприятий установлены следующие нарушения в сфере закупок:

1) в планы-графики закупок включались закупки в отсутствие обоснования выбранного способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе указания обоснования в графах 9, 10 формы обоснования закупок (п. 2 ч. 3 ст. 18 Закона о контрактной системе);

2) отдельными заказчиками в формах обоснования закупок отдельные графы не заполнялись, заполнялись некорректно и (или) не полностью:

  • отсутствовало обоснование выбранного способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя);

  • указывалась начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (НМЦК), не соответствующая НМЦК, отраженной в графе 5 плана-графика закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, а также произведенному заказчиком расчету НМЦК;

  • в отношении закупок, осуществляемых в соответствии с п. 4, 5, 26, 33 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе, не заполнялись графы 7 и 8 формы обоснования закупок, подтверждающие обоснование годового объема указанных закупок.

В качестве недостатков в части соблюдения правил нормирования отмечены следующие нарушения в контрактной системе закупок:

  • осуществление закупок с превышением нормативов цен и количества закупаемых товаров;

  • осуществление закупок с превышением предельных цен товаров, работ, услуг.

Ошибки при определении НМЦК.

Напомним, что начальная (максимальная) цена контракта (далее – НМЦК) определяется и обосновывается заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких следующих методов:

  • метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка);

  • нормативный метод;

  • тарифный метод;

  • проектно-сметный метод;

  • затратный метод.

В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 22 Закона о контрактной системе метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) заключается в установлении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг.

При применении метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) информация о ценах товаров, работ, услуг должна быть получена с учетом сопоставимых с условиями планируемой закупки коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

Приказом Минэкономразвития РФ от 02.10.2013 № 567 утверждены Методические рекомендации по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

В ходе контрольных мероприятий выявлены факты некорректного применения методов обоснования НМЦК:

  • при закупке услуг охраны отдельные заказчики для обоснования НМЦК применяли тарифный метод к товарам, работам или услугам, цены на которые не подлежат государственному регулированию. Так, при закупке услуг доступа к Интернету или услуги охраны (как и услуги фельдъегерской связи) отдельные заказчики для обоснования НМЦК применили тарифный метод, тогда как цены на названные услуги не подлежат государственному регулированию;

  • при закупке товаров, работ, услуг отдельные заказчики применяют иной метод обоснования НМЦК, тогда как в рассматриваемой ситуации применимы методы обоснования НМЦК, указанные в ч. 1 ст. 22 Закона о контрактной системе (допустим, при закупке товаров у единственного поставщика цена контракта определялась в соответствии с ценовым предложением этого же поставщика, причем имелась возможность проведения анализа рыночных цен на идентичные либо однородные товары).

Кроме того, имеют место следующие нарушения требований Закона о контрактной системе в части обоснования НМЦК:

  • отсутствуют документы по обоснованию НМЦК;

  • НМЦК, указанная в плане-графике закупок, не соответствует значению НМЦК, указанному в документах по ее обоснованию, в том числе в связи с некорректным изменением плана-графика закупок по результатам экономии (значение НМЦК было изменено после заключения контракта на меньшую сумму);

  • НМЦК, включенная в план-график закупок, не обоснована (например, обоснование (в том числе с применением метода анализа рынка) произведено после включения закупки в план-график закупок);

  • обоснование НМЦК (внесение НМЦК в план-график закупок) осуществлено некорректно (в том числе с арифметическими ошибками в расчетах, округлением (увеличением) цены до объема доведенных лимитов бюджетных обязательств по данному виду закупки);

  • для обоснования НМЦК используется информация о ценах товаров, работ, услуг, содержащаяся в контрактах, которые не исполнены или по которым взыскивались неустойки (штрафы, пени) в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств, предусмотренных этими контрактами. Также имеют место случаи использования для обоснования НМЦК источников информации, не являющихся публичными офертами (то есть используемые предложения товара, работы, услуги не были обращены к неопределенному кругу лиц и не содержали все существенные условия контракта);

  • НМЦК определяется на основании информации о ценах товаров, работ, услуг, не идентичных (не однородных) планируемым к закупке, а также у поставщиков (подрядчиков, исполнителей), не осуществляющих поставки идентичных товаров, работ, услуг (в том числе без учета сопоставимых с условиями планируемой закупки коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг);

  • НМЦК определяется на основании информации о ценах товаров, работ, услуг, полученной из одного источника информации (например, на основании одного коммерческого предложения, одного государственного контракта).

В качестве недостатков при планировании закупок и обосновании НМЦК установлены факты:

  • непрозрачности ценообразования закупаемых товаров, работ, услуг, а именно отсутствия калькуляции затрат стоимости по каждому элементу затрат (допустим, отсутствуют перечень и цена составных элементов, входящих в единый технологический комплекс, используемый в строительстве здания, входящих в работы по развитию информационных систем);

  • определения накладных расходов без их детализации и расчетов;

  • использования информации о ценах товаров, работ, услуг, не соответствующих рыночным ценам идентичных (однородных) товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам (завышение НМЦК);

  • использования для определения НМЦК информации о ценах товаров, работ, услуг из коммерческих предложений с истекшим сроком действия указанной в них цены;

  • использования для определения НМЦК информации о ценах товаров, работ, услуг, поступившей от аффилированных лиц (организаций, имеющих в составе учредителей одних и тех же лиц либо один и тот же адрес регистрации);

  • неполного описания характеристик объекта закупки, что не позволяет установить рыночную стоимость планируемых к закупке товаров, работ, услуг;

  • использования для обоснования НМЦК на выполнение строительных работ проектно-сметной документации, не получившей положительного заключения о проверке достоверности определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

Указанные недостатки при формальном соблюдении требований, установленных ст. 22 Закона о контрактной системе, создают риски завышения НМЦК и неэффективного расходования бюджетных средств.

Неисполнение требований по обеспечению исполнения обязательств.

В силу ст. 3 Закона о контрактной системе под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный от имени РФ, субъекта РФ (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных и муниципальных нужд.

По общему правилу контракты должны заключаться в письменной форме, однако Закон о контрактной системе предусматривает возможность заключить договор с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в устной форме в порядке и на условиях, которые установлены ГК РФ, в случаях, предусмотренных п. 4, 15 и 28 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе.

Согласно ч. 1 ст. 34 Закона о контрактной системе контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт, за исключением случаев, в которых извещение об осуществлении закупки или приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документация о закупке, заявка, окончательное предложение не предусмотрены.

В ходе контрольных мероприятий выявляются факты внесения изменений в условия контракта, повлекшие поставку товара с ухудшенными характеристиками, что противоречит положениям ч. 2 ст. 34 Закона о контрактной системе.

Также следует отметить, что Закон о контрактной системе устанавливает перечень необходимых условий, подлежащих включению в заключаемый контракт. Одним из обязательных условий контракта является условие об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом.

В ходе проверки Федеральным казначейством устанавливаются факты невыполнения положений Закона о контрактной системе в части применения ответственности за неисполнение контрактных обязательств. В частности, выявляются нарушения в закупках:

  • неначисления пеней и ненаправления требования об их уплате в адрес поставщиков (подрядчиков, исполнителей) за несоблюдение ими сроков исполнения обязательств по контрактам;

  • занижения сумм пеней, начисленных за нарушение поставщиками (подрядчиками, исполнителями) сроков исполнения обязательств по контрактам.

Нарушения в контрактной системе закупок.

Кроме того, нередки случаи выявления фактов несоблюдения порядка расчета пеней (штрафа), подлежащих уплате в случае просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств (в том числе гарантийного обязательства), предусмотренных контрактом, а также в иных случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом.

Напомним, что Правила определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем)), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом, утверждены Постановлением Правительства РФ от 30.08.2017 № 1042 (далее – Правила № 1042).

Ошибки при заключении и исполнении контрактов.

В соответствии с ч. 1 ст. 34 Закона о контрактной системе контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика, документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт. Исключение составляют случаи, когда извещение об осуществлении закупки или приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документация о закупке, заявка, окончательное предложение не предусмотрены.

В ходе контрольных мероприятий должностными лицами Федерального казначейства установлены следующие недостатки, допускаемые при заключении и исполнении контрактов:

1) в нарушение требований ч. 2 ст. 34 Закона о контрактной системе отдельными заказчиками вносились изменения в условия контрактов, повлекшие за собой:

  • увеличение количества закупаемых товаров, работ, услуг и (или) цены контракта более чем на 10%;

  • уменьшение количества закупаемых товаров более чем на 10%;

  • увеличение срока исполнения контракта;

2) в нарушение требований ч. 8 ст. 34 Закона о контрактной системе, п. 3 Правил № 1042, а также условий заключенных контрактов отдельными заказчиками не начислялись и не взыскивались с поставщиков штрафы за ненадлежащее исполнение ими обязательств, предусмотренных контрактами.

Исходя из положений п. 1 ч. 1 ст. 94 Закона о контрактной системе исполнение контракта включает в себя комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с гражданским законодательством и Законом о контрактной системе, в том числе приемку поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов поставки товара, выполнения работы, оказания услуги, предусмотренных контрактом, включая проведение экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта.

В силу ч. 3 ст. 94 Закона о контрактной системе для проверки предоставленных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) результатов, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта заказчик обязан провести экспертизу. Экспертиза результатов может проводиться заказчиком своими силами, а также к ее проведению могут привлекаться эксперты, экспертные организации на основании контрактов, заключенных в соответствии с Законом о контрактной системе.

В ходе контрольных мероприятий установлено, что отдельными заказчиками не проводилась экспертиза поставленных поставщиком товаров (также в контракты включались условия, согласно которым поставщики напрямую передавали конечным получателям товары без участия в приемке товаров заказчиков, в связи с чем экспертиза товара заказчиками фактически не проводилась).

Исходя из ч. 6 ст. 94 Закона о контрактной системе по решению заказчика для приемки поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги, результатов отдельного этапа исполнения контракта может создаваться приемочная комиссия, которая должна состоять не менее чем из пяти человек.

В силу ч. 7 ст. 94 Закона о контрактной системе приемка результатов отдельного этапа исполнения контракта, а также поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги осуществляется в порядке и в сроки, которые установлены контрактом, и оформляется документом о приемке, который подписывается заказчиком (в случае создания приемочной комиссии подписывается всеми членами приемочной комиссии и утверждается заказчиком), либо в те же сроки заказчик направляет поставщику (подрядчику, исполнителю) в письменной форме мотивированный отказ от подписания такого документа.

В ходе проверок устанавливаются случаи приемки выполненных работ (их результатов), не соответствующих условиям контрактов, а именно:

  • приемки поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), не соответствующих условиям контрактов по комплектности, объему, характеристикам и цене (например, характеристики принятых товаров, работ не соответствуют характеристикам товаров, работ, указанным в документации, являющейся неотъемлемой частью контракта, в ходе выполнения строительных работ поставлено оборудование по цене, не соответствующей цене, указанной в сводном сметном расчете, являющемся неотъемлемой частью контракта, в ходе выполнения строительных работ по актам о приемке выполненных работ формы КС-2 принято оборудование без его монтажа, что не соответствует условиям проектно-сметной документации, являющейся неотъемлемой частью контракта);

  • приемки поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), не предусмотренных контрактом (например, приняты строительные работы, не предусмотренные проектно-сметной документацией, являющейся неотъемлемой частью контракта);

  • приемки фактически не поставленных товаров, не выполненных работ, не оказанных услуг.

Также следует отметить, что в нарушение требований, установленных ч. 3 ст. 103 Закона о контрактной системе, п. 12 Правил ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 28.10.2013 № 1084, выявлялись факты ненаправления проверяемыми учреждениями в органы Федерального казначейства информации об исполнении государственных контрактов для включения в реестр контрактов либо ее направления с нарушением установленного срока. Напомним, что информация о заключении контракта должна быть направлена в Федеральное казначейство в течение пяти рабочих дней. В случае внесения изменений в контракт, его исполнения, расторжения, приемки поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги информация об этом подлежит направлению также в течение пяти рабочих дней с даты соответствующих изменений.

* * *

В заключение отметим, что в силу ст. 107 Закона о контрактной системе лица, виновные в нарушении законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность согласно законодательству РФ. Надеемся, что наша статья поможет учреждениям не допустить нарушения в контрактной системе закупок в своей деятельности.


[1] Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».