Журнал "Cлужба кадров и персонал" № 1/2009
Е. Логинов,
ведущий специалист – эксперт УФНС России по Республике Татарстан
Ответственность государственного служащего вытекает из соответствующих нормативных актов, должностного регламента и служебного контракта, заключенного с представителем нанимателя. Наиболее распространенным видом ответственности в сфере государственно-служебных отношений выступает дисциплинарная ответственность.
Данный вид ответственности применяется к гражданскому служащему за совершение дисциплинарного проступка, который по статье 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Закон) может быть в форме неисполнения или ненадлежащего исполнения должностных обязанностей.
При этом, несмотря на очевидные различия объема ответственности между категориями должностей гражданской службы, Закон не выделяет каких-либо особенностей, связанных с привлечением к дисциплинарной ответственности должностных лиц, замещающих должности гражданской службы категории «руководители».
Таким образом, на вышеуказанных должностных лиц распространяется общий порядок применения дисциплинарного взыскания, установленный в статье 58 Закона, предусматривающий обязательную процедуру проведения служебной проверки.
С точки зрения законодателя, существенных особенностей по проведению служебной проверки в отношении должностных лиц, замещающих должности гражданской службы категории «руководители», не существует. Вместе с тем практика проведения служебных проверок в отношении указанных должностных лиц показывает, что такие служебные проверки осложнены различными правовыми элементами.
Прежде всего проведение служебной проверки в отношении указанной категории государственных служащих осложняется тем, что в качестве «обвиняемого» в совершении дисциплинарного проступка выступает должностное лицо, наделенное полномочиями по руководству за структурными подразделениями государственного органа и непосредственно не выполняющее его задачи и функции. Отсюда как раз и вытекают определенные трудности, связанные с определением совокупности обязательных факторов, подлежащих установлению при проведении служебной проверки и как следствие – квалификацией действия (или бездействия) в качестве дисциплинарного проступка. К таким факторам часть 2 статьи 59 Закона относит:
1. Факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка.
2. Вину гражданского служащего.
3. Причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка.
4. Характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка
Все перечисленные факторы (или обстоятельства) должны быть установлены участниками проверки в ходе ее проведения, то есть подтверждены либо опровергнуты на основе документов и сведений, отнесенных к проведению служебной проверки.
Одним из первых подлежит установлению факт совершения гражданским служащим (рассматриваемой категории) дисциплинарного проступка.
Для установления данного факта необходима соответствующая документально подтвержденная информация о дисциплинарном проступке. Источником такой информации могут быть различные документы.
Применительно к анализируемому случаю и учитывая, что должностное лицо категории «руководители» обладает особым статусом и полномочиями по сравнению с другими категориями гражданских служащих, такой документ должен исходить либо от государственного органа, осуществляющего общий надзор за исполнением законодательства Российской Федерации, либо от вышестоящего государственного органа, в функции которого входит контроль за деятельностью подведомственного нижестоящего государственного органа.
Исходя из этого данный документ, подтверждающий факт совершения дисциплинарного проступка указанным должностным лицом, возникает в результате реализации вышестоящим государственным органом функции контроля за деятельностью нижестоящего государственного органа и его должностными лицами.
В свою очередь, обозначенная функция контроля предполагает проведение проверочных мероприятий (ревизий, аудиторских проверок), в ходе которых как раз и происходит обнаружение дисциплинарного проступка и как следствие – установление факта его совершения и остальных обстоятельств, перечисленных в части 2 ст. 59 Закона, в итоговом документе проверки.
Чаще всего, как показывает практика, обнаружение дисциплинарных проступков в системе государственной службы происходит в результате проведения вышестоящими государственными органами аудиторской проверки организации работы нижестоящего (подчиненного) государственного органа.
Обнаружение дисциплинарного проступка условно включает в себя несколько этапов.
1. Проведение аудиторской проверки внутреннего аудита работниками вышестоящего государственного органа.
На данном этапе должностными лицами вышестоящего государственного органа (специалистами определенного направления) проверяется деятельность соответствующих структурных подразделений нижестоящего органа согласно утвержденному плану проверки.
Как правило, указанный проверяемый период деятельности нижестоящего государственного органа составляет два года. Данный срок совпадает со сроком давности привлечения к дисциплинарной ответственности с момента совершения дисциплинарного проступка по результатам аудиторской проверки (статья 58 Закона).
2. Подписание соответствующего акта аудиторской проверки, дата которого является днем обнаружения дисциплинарного проступка.
Содержание второго этапа характеризуется тем, что по результатам аудиторской проверки составляется соответствующий акт, в котором:
- отражается организация работы государственного органа за определенный период деятельности по соответствующим направлениям;
- отмечаются различные показатели (экономические, статистические и т. п.), а также выявленные настоящей проверкой нарушения действующего законодательства и правовых актов государственных органов.
В акте указывается существо нарушения, а квалификация выявленных нарушений подтверждается ссылками на соответствующие положения нормативных правовых актов, в том числе правовых актов государственных органов, нормы которых нарушены.
3. Подготовка докладной записки по результатам аудиторской проверки с изложением фактов, содержащих признаки совершения государственным служащим дисциплинарного проступка.
На последнем этапе составляется докладная записка, которая представляет собой адресованный руководителю документ, содержащий необходимую информацию с выводами и предложениями, на основании которой представитель нанимателя решает вопрос о проведении (непроведении) служебной проверки в отношении конкретного государственного служащего перед применением дисциплинарного взыскания. Как правило, таким должностным лицом является должностное лицо, замещающее руководящую должность (например, заместитель руководителя территориального государственного органа).
Таким образом, при установлении факта совершения дисциплинарного проступка, основным подтверждающим документом для участников проверки служит докладная записка. Проблема заключается в том, что выявленные в результате аудиторской проверки нарушения, которые отражены в докладной записке, выступают не как нарушения, непосредственно совершенные руководителем, а как последствия ненадлежащего контроля с его стороны. Поэтому установить причинную связь между бездействием такого должностного лица и наступившими последствиями бывает достаточно проблематично.
В большинстве случаев на практике в содержание такой докладной записки включается информация о:
- гражданском служащем, допустившим неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей;
- дате совершения гражданским служащим неисполнения или ненадлежащего исполнения должностных обязанностей;
- дате обнаружения совершенного гражданским служащим неисполнения или ненадлежащего исполнения должностных обязанностей;
- совершенном гражданским служащим неисполнении или ненадлежащем исполнении должностных обязанностей с указанием положений нарушенных нормативных правовых и иных актов, обстоятельствах, при которых совершен дисциплинарный проступок, и вине гражданского служащего;
- характере и размере вреда, причиненного действиями (бездействием) гражданского служащего.
Из этого следует, что в акте аудиторской проверки, а затем в докладной записке проведен, по сути, предварительный анализ тех обстоятельств, которые должны быть установлены в ходе служебной проверки его участниками (часть 2 ст. 59 Закона).
Таким образом:
1. Факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка подтверждается самой докладной запиской и ее содержанием.
2. Вина гражданского служащего.
Считается, что виновность действия или бездействия выражается в неисполнении или ненадлежащем исполнении гражданским служащим возложенных на него должностных обязанностей. По этой причине вина гражданского служащего подтверждается в докладной записке соответствующими нарушениями с указанием должностного лица (куратора), осуществляющего контроль за деятельностью соответствующего структурного подразделения.
На наш взгляд, должностное лицо указанной категории в силу своего статуса несет ответственность не только за свои действия, но и за бездействие, которое выражается в отсутствии надлежащего контроля за организацией работы соответствующего структурного подразделения. Такой подход реализуется на практике путем установления в должностном регламенте государственного служащего, замещающего должность категории «руководители», обязанности координировать и контролировать деятельность соответствующих структурных подразделений государственного органа.
Разумеется, в ходе служебной проверки могут обнаружиться дополнительные факты, имеющие значение для дела. Например, так называемые уважительные или объективные причины, препятствующие надлежащему исполнению должностных обязанностей, исключающие вину в совершении дисциплинарного проступка. Указанные причины (при их наличии) отражаются в объяснениях государственного служащего и заключениях специалистов. Однако в случае с руководителями, которые в силу своего должностного положения обязаны контролировать деятельность соответствующих отделов, дополнительные факты для них практически не имеют существенного значения, поскольку вина руководителя в рассматриваемом случае предполагается.
Таким образом, в настоящее время дисциплинарная практика на государственной службе идет по пути установления вины руководителя в совершении дисциплинарного проступка, в том числе в зависимости от вины должностных лиц курируемого им отдела, действия (бездействие) которых обусловили совершение дисциплинарного проступка.
На основании этого находит свое подтверждение тезис о том, что руководитель, наделенный особыми полномочиями, несет и особую повышенную ответственность в сфере государственного управления.
3. Причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка.
Обычно данные обстоятельства не фиксируются в докладной записке. Причины устанавливаются в ходе служебной проверки и отражаются в заключении исходя из объяснений государственного служащего и данных, характеризующих личность гражданского служащего и предшествующие результаты исполнения им своих должностных обязанностей.
4. Характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка, указывается в резолютивной части докладной записки в денежном выражении.
Итак, проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы:
1. Поскольку аудиторская проверка имеет своей целью в том числе выявление недостатков и нарушений в деятельности проверяемого государственного органа, фактически акт по результатам аудиторской проверки и «выжимка» из этого акта (докладная записка) с квалификацией выявленных нарушений, являющихся последствием ненадлежащего контроля со стороны должностного лица, замещающего руководящую должность, содержат достаточные основания для привлечения последнего к дисциплинарной ответственности.
2. Установление обстоятельств дисциплинарного проступка в ходе проведения служебной проверки по результатам аудиторской проверки на практике сводится исключительно к сбору необходимых подтверждающих документов и их последующему правовому анализу.
3. Последствия ненадлежащего контроля (нарушения) со стороны должностного лица рассматриваемой категории, как правило, из докладной записки переносятся в заключение по результатам служебной проверки и в рамках данных мероприятий отражаются в описательной части указанного заключения.
В этой связи хотелось бы отметить, что воспроизведение нарушений, выявленных в результате аудиторской проверки, в заключении по результатам служебной проверки, не является обязательным. Как было указано выше, нарушения, обнаруженные специалистами проверяющей группы, выступают не как нарушения, непосредственно совершенные руководителем, а как последствия ненадлежащего контроля с его стороны. Поэтому дублировать заново содержание докладной записки в заключение не имеет смысла. Достаточно приложить докладную записку к заключению по результатам служебной проверки перед направлением его к представителю нанимателя.
4. Один из необходимых выводов, который должны указать участники служебной проверки в итоговом заключении, – это предложение о применении либо неприменении дисциплинарного взыскания согласно п.2 ч.9 ст.59 Закона.
Между тем, принимая во внимание рекомендательный характер заключения по результатам служебной проверки, представитель нанимателя при принятии решения о применении к соответствующему гражданскому служащему определенного дисциплинарного взыскания не связан выводами участников проверки.
