Автор: Макарова О., эксперт информационно-справочной системы «Аюдар Инфо»

Статьей 6 БК РФ установлено, что бюджет – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. К полномочиям контрольно-счетной палаты муниципального образования относится контроль за составлением и исполнением местного бюджета (п. 2 ст. 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ), который осуществляется в форме аудита. В этом материале расскажем, как проводится такой аудит и что является объектом внимания аудиторов.

Контрольно-счетный орган каждого муниципалитета разрабатывает свой стандарт, в камках реализации которого и осуществляется аудит качества составления и исполнения местного бюджета. В связи с этим описанный в статье порядок проведения аудита может в некоторой степени отличаться от положений стандарта, разработанного и применяемого на территории вашего муниципалитета. Это следует принять во внимание.

Итак, в ходе аудита качества формирования и исполнения местного бюджета исследуется местный бюджет на его соответствие требованиям законодательства, нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ, муниципальных нормативных правовых актов и общим тенденциям экономического развития, целям и приоритетам бюджетной политики муниципалитета в части обеспеченности доходов, оптимизации расходов, определения устойчивости и сбалансированности.

При проведении аудита качества составления и исполнения местного бюджета расчетным путем определяются индикаторы качества формирования и исполнения доходов и расходов бюджета. Далее производится сравнение фактических значений индикаторов, рассчитанных по показателям формирования и исполнения бюджета, со значениями рейтинговой шкалы оценки. По итогам сравнения аудиторы дают оценку качества формирования и исполнения местного бюджета. Ниже предлагаем рассмотреть, как проводится аудит формирования доходов и расходов местного бюджета (далее – аудит).

Аудит составления и исполнения бюджета как вид предварительного контроля

Аудит качества формирования местного бюджета относится к предварительному виду муниципального финансового контроля. Он может проводиться:

  • на этапе формирования заключения контрольно-счетной палатой муниципалитета по проекту бюджета на очередной финансовый год и плановый период;

  • при внешней проверке годового исполнения местного бюджета;

  • в рамках реализации отдельных мероприятий оперативного (текущего) финансового контроля при подготовке заключения на проект решения представительного органа о внесении изменений в местный бюджет.

В ходе аудита используются:

  • проект бюджета на очередной финансовый год и плановый период;

  • заключение контрольно-счетного органа муниципального района на проект бюджета;

  • информация контрольно-счетного органа муниципального района о нарушениях, выявленных по итогам исполнения местного бюджета в предыдущих периодах;

  • годовой отчет об исполнении местного бюджета за отчетный финансовый год.

Этапы аудита составления и исполнения бюджета

Условно мероприятия, проводимые в рамках аудита качества составления и исполнения бюджета, можно разделить на этапы. Представим их в форме схемы и в ней же дадим краткую характеристику каждому из них.

В ходе подготовки и проведения аудита формируется рабочая документация мероприятия, к которой относятся:

  • документы (их копии) и иные материалы, получаемые от объектов мероприятия, других государственных органов, организаций и учреждений;

  • документы (справки, расчеты, аналитические записки и т. д.), подготовленные сотрудниками контрольно-счетного органа самостоятельно на основе собранных фактических данных и информации.

Формирование и исполнение местного бюджета по доходам как объект аудита

Как установлено ст. 41 БК РФ, к доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

Налоговыми доходами бюджетов признаются доходы от установленных законодательством РФ о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов, местных налогов и сборов, а также пеней и штрафов по ним.

Неналоговыми доходами бюджетов являются:

а) доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

б) доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности;

в) доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;

г) средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

д) средства самообложения граждан, инициативные платежи;

е) иные неналоговые доходы.

К безвозмездным поступлениям относятся:

а) дотации из других бюджетов бюджетной системы РФ;

б) субсидии из других бюджетов бюджетной системы РФ (межбюджетные субсидии);

в) субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов РФ;

г) иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы РФ;

д) безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

В связи с вышесказанным аудит бюджета по налоговым доходам заключается в определении темпов роста величины местных налогов (налог на землю, налог на имущество, единый сельскохозяйственный налог и т. д.) и сравнение полученного темпа роста закрепленных местных налогов с темпами роста величины регулирующих налогов (например, НДФЛ относится к такому типу налогов), связанных с изменениями экономических показателей развития муниципального образования. Темпы роста определяются соотношениями величины показателя в текущем периоде к его величине в предыдущем периоде и показывают, во сколько раз изменился показатель в фиксируемом периоде по сравнению с предыдущим периодом. В общем виде аудит качества формирования и исполнения местного бюджета в части налоговых доходов осуществляется путем:

1) определения объема закрепленных местных налогов в прогнозируемом (текущем) и предыдущем финансовых периодах;

2) определения объема регулирующих налогов в прогнозируемом (текущем) и предыдущем финансовых периодах;

3) установления величины темпов роста закрепленных местных и регулирующих налогов;

4) сравнения величин темпов роста закрепленных местных и регулирующих налогов;

5) формирования шкалы оценки качества. В качестве примера приведем показатели, которые могут использоваться при определении темпа роста налоговых доходов:

6) анализ качества на основании сравнения темпов роста со шкалой оценки. Например, она может быть такой:

7) составления заключения по оценке качества формирования и исполнения местного бюджета в части доходов.

Аудит бюджета по неналоговым доходам

Аудит качества формирования и исполнения местного бюджета по неналоговым доходам осуществляется путем:

1) определения величин общих доходов, полученных от использования муниципального имущества и земельных ресурсов;

2) определения стоимости части муниципального имущества и земельных ресурсов, от использования которых получены неналоговые доходы;

3) определения величин доходности муниципальной собственности (доходность (d) рассчитывается по формуле: d = Dнн / Сим, где Dнн – это величина полученных доходов, а Сим – стоимость той части муниципального имущества, от использования которой неналоговые доходы получены);

4) установления критериев оценки доходности муниципальной собственности;

5) сравнения фактической величины доходности муниципального имущества с установленными критериями;

6) создания шкалы оценки качества формирования и исполнения неналоговых доходов местного бюджета. Например, шкала оценки доходности муниципального имущества может быть такой:

7) оценки качества на основании сравнения фактической величины доходности со шкалой оценки. Качество управления неналоговыми доходами определяется по среднегеометрическому значению индикаторов качества управления доходами от использования муниципального имущества и земельных ресурсов. При этом стандартом в ходе аудита может определяться и устанавливаться высокое, среднее или низкое качество управления неналоговыми доходами в зависимости от величины значения индикатора;

8) составления заключения о качестве формирования и исполнения местного бюджета по неналоговым доходам.

Далее проводится оценка качества формирования и исполнения местного бюджета по доходам. Такая оценка осуществляется с использованием индикаторов налоговых и неналоговых доходов. Индикатор качества формирования и исполнения местного бюджета по доходам определяется как среднегеометрическая величина от индикаторов налоговых и неналоговых доходов. При этом качество формирования и исполнения местного бюджета по доходам при конкретных показателях индикатора может быть определено как высокое, среднее и низкое.

Аудит формирования и исполнения местного бюджета по расходам

Аудит качества формирования и исполнения местного бюджета по расходам осуществляется по следующим направлениям (отразим их в виде таблицы):

При аудите качества формирования и исполнения местного бюджета в части расходов на реализацию муниципальных услуг рассматриваются минимальные установленные расходы по каждому направлению бюджетного финансирования и фактическая структура расходов местного бюджета. Выводы по формированию и исполнению местного бюджета в части расходов на реализацию муниципальных услуг делаются по показателю неоднородности структуры расходов местного бюджета относительно минимальных расходов. Аудит качества формирования и исполнения местного бюджета в части расходов на реализацию муниципальных услуг осуществляется в следующем порядке:

1) определяются величины минимальных расходов по каждому направлению расходования бюджетных средств;

2) определяются величины фактических расходов по каждому направлению расходования бюджетных средств;

3) определяются показатели неоднородности (дифференциации) структуры расходов бюджета относительно минимальных расходов;

4) осуществляется оценка рассчитанной величины показателя неоднородности структуры расходов бюджета относительно минимальных расходов.

При аудите качества формирования и исполнения местного бюджета по расходам анализируются вопросы оптимального распределения бюджетных ресурсов, в том числе и между приоритетными направлениями. При этом устанавливаются предпосылки и условия для финансирования приоритетных направлений. При оптимизации бюджетных расходов с целью достижения максимальных социально-значимых результатов решаются вопросы, связанные с определением приоритетов экономической политики, как текущих, так и на отдаленную перспективу, и объемами их финансирования.

Аудит качества формирования и исполнения местного бюджета в части расходов, произведенных с финансовыми нарушениями, осуществляется в следующем порядке:

1) определяется объем бюджетных средств, проверенных органом внешнего муниципального финансового контроля;

2) определяется объем существенных финансовых нарушений и недостатков, установленных органом внешнего муниципального финансового контроля;

3) определяется доля объема существенных финансовых нарушений и недостатков в общем объеме проверенных бюджетных средств;

4) определяется доля объема проверенных бюджетных средств к общему объему расходов местного бюджета;

5) составляются выводы по качеству формирования и исполнения местного бюджета в части расходов на основании указанных показателей.

В зависимости от этапа бюджетного процесса (формирование или исполнение) формирование выводов о качестве местного бюджета в части расходов, произведенных с финансовыми нарушениями, имеет свои особенности.

Расчет интегрального индикатора качества формирования и исполнения местного бюджета

В ходе аудита качества формирования и исполнения местного бюджета расчетным путем может определяться интегральный индикатор качества формирования и исполнения местного бюджета – Iобщ. Он включает в себя среднегеометрическую величину Iд –индикатор качества формирования и исполнения местного бюджета по доходам, Iкр – комплексный индикатор качества расходной части местного бюджета, Iу – индикатор статической устойчивости местного бюджета и Iфсмб – индикатор сбалансированности местного бюджета.

При использовании интегрального индикатора качества формирования и исполнения местного бюджета может применяться установленная стандартом шкала рейтинговых оценок. Например, такая:

  • при значении 1,0 и более – высокое качество формирования и исполнения местного бюджета;

  • при значении 0,8–1,0 – среднее качество формирования и исполнения местного бюджета;

  • при значении меньше 0,8 – низкое качество формирования и исполнения местного бюджета.

При аудите качества исполнения местного бюджета по итогам внешней проверки бюджета возможно осуществление оценки исполнения бюджета по отношению к его формированию. По результатам оценки могут быть сделаны следующие заключения:

  • местный бюджет исполнен лучше, чем сформирован;

  • местный бюджет исполнен так же, как и сформирован;

  • местный бюджет исполнен хуже, чем сформирован.