Автор: Зайцева Г. Г., эксперт информационно-справочной системы «Аюдар Инфо»
Как известно, в период пандемии законодатели сделали учреждениям послабление. Задания, доведенные до них на 2020 и 2021 годы, признаются выполненными даже при недостижении установленных показателей – если это произошло из-за приостановления деятельности, обусловленного действием ограничительных мер. Однако в судебной практике уже появляются решения, вынесенные по фактам невыполнения задания в 2020 году. Расскажем о наиболее интересных случаях.
Как следует из положений ч. 20 ст. 2.1 Федерального закона от 12.11.2019 № 367-ФЗ и ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 29.11.2021 № 384-ФЗ, при наличии у государственных (муниципальных) учреждений объективных ограничивающих обстоятельств задания на 2020 и 2021 годы не признаются невыполненными. А значит, в этих случаях оснований для возврата остатка субсидии либо привлечения должностных лиц к административной ответственности по ст. 15.15.5-1 КоАП РФ возникать не должно.
Но руководителей учреждений к ответственности по названной статье все же привлекают. Те отстаивают свою правоту с переменным успехом. При этом ссылки на «антикризисные» нормы используются не всегда, а там, где используются, судьи «разворачивают» их в пользу разных сторон.
В спорах о выполнении задания на 2020 год, рассмотренных судами, вскрываются детали, заслуживающие внимательного изучения. Остановимся на трех видах вынесенных решений.
Задание выполнено, руководитель не наказан
Такой вид спора можно назвать классическим: руководитель доказывает, что возглавляемое им учреждение выполнило задание в полном объеме, и суд отменяет вынесенное ранее решение о привлечении к административной ответственности по ст. 15.15.5-1 КоАП РФ. В более ранней судебной практике (например, по рассмотрению споров о выполнении заданий за 2019 год) подобных примеров немало. Но появляются и совсем свежие примеры.
В них интересно то, что применяется «допандемийная» логика доказывания факта нарушения, а также выстраивания защиты. Причем эту логику поддерживают и стороны спора, и – в последующем – судьи.
Так произошло, например, в случае, рассмотренном Четвертым кассационным судом общей юрисдикции (Постановление от 22.10.2021 № 16-5779/2021). Контрольный орган, проверив учреждение (бюро технической инвентаризации), привлек его руководителя к административной ответственности по норме ст. 15.15.5-1 КоАП РФ в виде предупреждения. Контролеры посчитали, что учреждение не выполнило задание на 2020 год на 31,6 %, это превысило границы допустимого отклонения (10 %). Руководитель бюро с такими выводами не согласился и оспорил их в суде.
Суды двух инстанций поддержали контролеров, подтвердив факт невыполнения задания (хотя спор рассматривался уже в 2021 году, когда было известно об «антикризисных» нормах). Но кассация заняла противоположную позицию и прекратила производство по данному делу из-за отсутствия состава нарушения. Вот каким был ход разбирательства.
Претензии контрольного органа состояли в том, что учреждение дважды учитывало объекты недвижимости, по которым отчет по результатам кадастровой оценки направлялся в бумажном и электронном виде в уполномоченный орган. А значит, бюро необоснованно завысило фактический показатель объема «Количество объектов недвижимости, для которых определена кадастровая стоимость» в два раза. Вместе с тем судьи выяснили, что в задание учреждению было включено два уникальных номера регистровой записи. Оба они касались определения кадастровой стоимости объектов недвижимости. Но по одному уникальному номеру предусматривались результаты работы в бумажном виде, а по другому – в электронном. Именно эти результаты учреждение отразило в годовом отчете о выполнении задания. Никаких завышений показателей своей работы учреждение не допустило.
Как видим, этот спор рассматривался исходя из обычной практики ведения финансово-хозяйственной деятельности учреждений. Упоминаний об «антикризисных» нормах и мерах здесь не было.
Задание не выполнено, руководитель не наказан
В этой ситуации ограничительные меры напрямую влияли на работу учреждения, а «антикризисные» нормы учитывались сторонами спора и судами.
Пример – Решение Апатитского городского суда Мурманской области от 27.12.2021 по делу № 12-124/2021. Контрольный орган признал директора автономного учреждения социального обслуживания виновным в совершении административного нарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 15.15.5-1 КоАП РФ, и оштрафовал на 300 руб. Но мнение судей оказалось иным.
При рассмотрении спора выяснилось следующее. По итогам 2020 года автономное учреждение не достигло установленных количественных показателей по нескольким услугам с разными реестровыми номерами, в том числе относящимся к социальному обслуживанию на дому. О возможном недовыполнении задания учреждение проинформировало орган-учредитель в октябре 2020 года. В пояснительной записке к промежуточному отчету об исполнении задания АУ сослалось на не зависящие от него обстоятельства (смертность получателей социальных услуг, их госпитализация в медицинские учреждения, уменьшение числа обращений из-за введенных в регионе ограничительных мер) и выступило с предложением о корректировке объемов задания. Проект уточненного задания учреждение тоже направило органу-учредителю. Однако тот скорректированные значения не утвердил, из-за чего по итогам 2020 года контрольный орган сравнивал фактические показатели, достигнутые АУ, с первоначальным планом.
Судьи посчитали, что руководитель учреждения в рамках своих полномочий сделал все возможное для того, чтобы донести до органа-учредителя информацию о необходимости изменения задания и удержания фактических показателей в границах допустимых отклонений. А вот министерство свою обязанность по корректировке задания подведомственному АУ не выполнило, хотя процедура рассмотрения предложений учреждения по корректировке детально расписана в правовом акте учредителя.
Кроме того, министерство учло действие ограничительных мер на подведомственное учреждение и приняло решение по итогам 2020 года считать задание выполненным в полном объеме – независимо от его фактического исполнения. Это решение орган-учредитель довел до директора АУ письмом. И в нем ничего не сообщалось о допущенных руководителем учреждения нарушениях при выполнении задания за 2020 год в неполном объеме.
В итоге суд не подтвердил вину должностного лица АУ в совершении вменяемого ему нарушения и прекратил производство по делу. Отметим, что, разбирая этот спор, суд детально исследовал всю процедуру взаимодействия автономного учреждения и органа-учредителя, касающуюся внесения корректировки в задание, а также многочисленные подтверждающие документы и при вынесении решения не стал опираться лишь на нормы о действующих послаблениях (в части признания задания выполненным).
Задание не выполнено, руководитель наказан
Подобные решения, вынесенные судами, тоже не учитывают существующие послабления, но, в отличие от решений первого типа, оборачиваются для руководителей учреждений отрицательным результатом. Доказательная база, свидетельствующая о допущенном нарушении, здесь формируется с применением двух подходов.
«Антикризисные» нормы не используются
Первый подход: судьи рассматривают споры, изначально считая, что вменяемые руководителям учреждений нарушения произошли при обычных условиях ведения финансово-хозяйственной деятельности. Ссылок на «антикризисные» нормы в материалах дел не приводится, влияние ограничительных мер на работу учреждений не исследуется.
Так произошло, например, с заведующей дошкольным образовательным учреждением. Ее привлекли к административной ответственности по ч. 1 ст. 15.15.5-1 КоАП РФ, назначив наказание в виде предупреждения. Железнодорожный городской суд Московской области признал вину руководителя учреждения (Постановление от 11.10.2021 по делу № 5-308/2021). Судьи указали, что фактические количественные показатели по двум муниципальным услугам не достигли объема, запланированного на 2020 год. При этом согласно порядку формирования и финансового обеспечения задания, утвержденному в муниципальном образовании, допустимые отклонения к объемным и качественным показателям не устанавливались. Задание правомерно признано невыполненным.
«Антикризисные» нормы используются
Второй подход: действующие послабления принимаются во внимание при рассмотрении спора, а обоснованность применения этих послаблений тщательно исследуется. В результате суды приходят к выводам не в пользу руководителей учреждений, признавая, что у тех нет оснований ссылаться на «антикризисные» нормы. Вот несколько примеров.
Учреждение (спортивная школа) не выполнило задание на 2020 год, из-за чего его директор был привлечен к ответственности по ч. 1 ст. 15.15.5-1 КоАП РФ в виде предупреждения. По одной услуге, включенной в муниципальное задание, показатели качества не были выполнены на 25,5 %, по другой – на 29,8 %, еще по двум услугам – на 100 %. Должностное лицо оспорило решение контрольного органа, но безрезультатно (Решение Муравленковского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 07.09.2021 по делу № 5-474/2021, 12-48/2021).
В суде директор спортшколы пояснил, что показатели не достигнуты из-за введения в регионе режима повышенной готовности и невозможности внести корректировки в утвержденное задание. Эти доводы судей не убедили. Послабления для учреждений (признание задания выполненным даже при недостижении установленных показателей) в 2020 году действительно были предусмотрены. Но деятельность спортивной школы из-за введенных в регионе ограничительных мер полностью либо частично не приостанавливалась – услуги предоставлялись удаленно, с использованием электронных систем учреждения. А значит, послабление в данном случае неприменимо. При этом изменения в муниципальное задание не вносились, и по факту оно было выполнено не полностью.
Аналогичное решение Муравленковский городской суд Ямало-Ненецкого автономного округа принял в отношении директора другой спортивной школы (Решение от 02.09.2021 по делу № 5-382/2021, 12-46/2021). В схожих обстоятельствах его тоже привлекли к ответственности по ч. 1 ст. 15.15.5-1 КоАП РФ.
Последний пример – руководитель учреждения (института экологии) также ссылался на введение ограничительных мер из-за распространения коронавирусной инфекции и переход в связи с этим части сотрудников на удаленную работу как на причины недовыполнения задания на 2020 год. Однако суд посчитал, что достаточных доказательств невозможности выполнения задания из-за обстоятельств непреодолимой силы представлено не было, и согласился с назначенным директору наказанием в виде предупреждения (Постановление Вологодского городского суда Вологодской области от 14.07.2021 по делу № 5-2743/2021).
Заключение
Как показывает наша подборка решений, послабления, введенные для учреждений в отношении государственных и муниципальных заданий на 2020 и 2021 годы, не всегда принимаются во внимание контрольными органами и судами. Поэтому если у учреждения есть основания применять «антикризисные» нормы, следует ссылаться на них и приводить аргументы в свою защиту. Хорошо, если и орган-учредитель тем или иным способом подтвердит, что он посчитал задание выполненным в полном объеме (как было в примере с автономным учреждением социального обслуживания).
В то же время суды детально изучают влияние на учреждение обстоятельств непреодолимой силы: обусловлено ли ими уменьшение масштаба деятельности? Если прямую связь между одним и другим учреждению доказать не удастся, задание будет оценено как невыполненное. Последствием может стать как привлечение руководителя учреждения к административной ответственности по ст. 15.15.5-1 КоАП РФ, так и возврат остатка субсидии – даже в отношении заданий на 2020 и 2021 годы.