Автор: Антропова Т. Ю., эксперт информационно-справочной системы «Аюдар Инфо»

С 01.07.2021 вступил в силу Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ, принятый в рамках масштабной реформы сферы контрольно-надзорной деятельности. Данный закон с 01.07.2021 сменил Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ и стал основой отраслевого урегулирования – по его нормативам будут разработаны:

  • законы о видах контроля в определенных отраслях;

  • отраслевые положения о видах контроля;

  • ведомственные акты региональных органов исполнительной власти (ч. 10 ст. 1 Закона № 248-ФЗ).

Карательные меры в новой системе контроля (надзора) заменяются профилактическими – разработчики закона считают, что гораздо важнее предотвратить нарушение, чем покарать за его совершение.

Приоритет профилактики

Проведение контролирующими (надзорными) органами профилактических мероприятий является приоритетным по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий – это прописано в п. 1 ст. 8 Закона о контроле.

Виды таких мероприятий указаны в ст. 45 Закона о контроле:

1) информирование;

2) обобщение правоприменительной практики;

3) меры стимулирования добросовестности;

4) объявление предостережения;

5) консультирование;

6) самообследование;

7) профилактический визит.

Информирование по вопросам выполнения обязательных требований осуществляется посредством размещения соответствующих сведений на официальном сайте контрольного (надзорного) органа, в СМИ, через «личные кабинеты» контролируемых лиц в государственных информационных системах, а также в иных формах (ст. 46 Закона о контроле).

Обобщение правоприменительной практики, предусмотренное в ст. 47 Закона о контроле, необходимо для:

1) обеспечения единообразных подходов к применению контрольным (надзорным) органом обязательных требований, законодательства РФ о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле;

2) выявления типичных нарушений обязательных требований, причин, факторов и условий, способствующих их возникновению;

3) анализа случаев причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, выявление источников и факторов риска причинения вреда (ущерба);

4) подготовке предложений об актуализации обязательных требований, о внесении изменений в законодательство РФ о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле.

Доклад о правоприменительной практике размещается на официальном сайте контрольного (надзорного) органа.

Меры стимулирования добросовестности, согласно ст. 48 Закона о контроле, являются нематериальным поощрением контролируемых лиц к соблюдению обязательных требований. Виды мер стимулирования добросовестности устанавливаются положением о виде контроля. При оценке добросовестности могут учитываться сведения, указанные в ч. 7 ст. 23 Закона о контроле: проведение профилактических мероприятий, наличие систем внутреннего контроля, независимая оценка соблюдения обязательных требований и т. д.

Предостережение объявляется, если у контролеров имеются сведения о потенциальных или непосредственных нарушениях обязательных требований, не соответствующих утвержденным индикаторам риска нарушения требований.

К сведению: индикаторы риска нарушения обязательных требований разрабатывает контрольный (надзорный) орган. Индикатором является соответствие или отклонение от параметров объекта контроля. Такие отклонения сами по себе не являются нарушениями обязательных требований, но с высокой степенью вероятности свидетельствуют о наличии таких нарушений и риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (п. 9 ст. 23 Закона о контроле). Параметры объекта контроля – это любые характеристики деятельности контролируемого лица, ее результатов, производственного объекта, необходимые для оценки с точки зрения исполнения или неисполнения требований, являющихся предметом контроля.

Общие требования к установлению индикаторов риска нарушения обязательных требований, порядку их выявления определяются Правительством РФ согласно п. 6 ст. 22 Закона о контроле. Перечень индикаторов риска по видам контроля и порядок их выявления утверждаются соответственно на федеральном, региональном и муниципальном уровнях (п. 10 ст. 23 Закона о контроле).

Предостережение содержит указание на соответствующие требования, информацию о том, какие конкретно действия или бездействие контролируемого лица влекут нарушение, а также содержит предложение об исправлении ситуации.

Учет количества предостережений используется для проведения иных профилактических и контрольных (надзорных) мероприятий.

Консультирование – это разъяснение должностного лица контрольного (надзорного) органа, которое, как следует из ст. 50 Закона о контроле, может быть дано без взимания платы как лично, так и при помощи средств связи, обычно в устной форме.

При этом информация, ставшая известной должностному лицу в ходе консультирования (например, о нарушениях), не может использоваться против контролируемого лица.

Порядок консультирования и его темы определяются отраслевым Положением о виде контроля.

Контролируемые лица могут добровольно определить уровень выполнения ими обязательных требований, проверить соответствие принадлежащих им объектов критериям риска. Такая самостоятельная оценка называется самообследованием. Способы самообследования, осуществляемого в автоматизированном режиме, будут указаны на сайте контрольного (надзорного) органа. Там же будут размещены рекомендации по процедуре прохождения. Пунктом 3 ст. 51 Закона о контроле установлено, что если оценка в рамках самообследования высокая, то учреждение может принять декларацию соблюдения обязательных требований. Документ в дальнейшем может использоваться, например при рекламировании услуг или продукции учреждения, как гарантия качества.

Профилактический визит проводит инспектор либо очно, либо путем использования видеоконференц-связи (ст. 52 Закона о контроле). Контролируемое лицо информируется об актуальных для него обязательных требованиях, основаниях и о рекомендуемых способах снижения категории риска, о видах, содержании и об интенсивности планируемых контрольных мероприятий, получает необходимые разъяснения и т. д. Инспектор также вправе собирать сведения, необходимые для отнесения объектов контроля к категориям риска, но не вправе выдавать предписание об устранении нарушений – только рекомендации. Однако выявленные грубые нарушения станут причиной проведения более серьезного контрольного мероприятия.

Конкретные виды профилактических мероприятий прописываются в отраслевом Положении о виде контроля. Но при этом информирование, обобщение правоприменительной практики, объявление предостережения, консультирование и профилактический визит относятся к обязанностям всех органов госконтроля, а при осуществлении муниципального контроля обязательно информирование и консультирование.

Согласие контролируемого лица необходимо

Если проведение профилактических мероприятий предполагает взаимодействие с контролируемыми лицами, такие мероприятия проводятся только с согласия данных лиц либо по их инициативе – это указано в п. 3 ст. 45 Закона о контроле.

Оценка не по выявленным нарушениям, а по предотвращенным рискам

Пункт 7 ст. 39 Закона о контроле содержит прямой запрет на оценку результативности и эффективности деятельности контрольного (надзорного) органа в зависимости от количества:

  • проведенных профилактических и контрольных (надзорных) мероприятий;

  • выявленных нарушений;

  • контролируемых лиц, привлеченных к ответственности;

  • штрафов и их размера.

Предполагается что изменение иерархии ценностей для контролеров позволит избавиться от так называемой палочной системы – перенести акцент с карательных мер на профилактические.

Работа надзорных органов будет оцениваться на основе системы показателей результативности и эффективности – это установлено ст. 30 Закона о контроле. – В данную систему входят:

  • ключевые показатели видов надзора, отражающие уровень минимизации вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, уровень устранения риска причинения вреда (ущерба) в соответствующей сфере деятельности, по которым устанавливаются целевые (плановые) значения и достижение которых должен обеспечить соответствующий надзорный орган;

  • индикативные показатели видов надзора, применяемые для мониторинга надзорной деятельности, ее анализа, выявления проблем, возникающих при ее осуществлении, и определения причин их возникновения, характеризующих соотношение между степенью устранения риска причинения вреда (ущерба) и объемом трудовых, материальных и финансовых ресурсов, а также уровень вмешательства в деятельность контролируемых лиц.

Указанные показатели будут разработаны для каждого вида контроля (надзора).