Автор: Марина Нагорная
Источник: Адвокатская газета
Несмотря на то что Конституционный Суд не принял жалобу, он отметил, что правительство не лишено возможности внести изменения, обеспечивающие учет пенсионным органом конкретных фактических обстоятельств при принятии решения о возобновлении выплаты страховой пенсии и неполученных сумм пенсии за прошлое время.
Конституционный Суд вынес Определение № 1442-О/2024 по жалобе пенсионерки на неконституционность абз. 2 п. 14 Положения о порядке выплаты страховой пенсии лицам, выезжающим (выехавшим) на постоянное жительство за пределы территории РФ.
Отказ в выплате пенсии
Со 2 июня 2010 г. Людмиле Смирновой назначена трудовая, а с 1 января 2015 г. страховая пенсия по старости. Подав заявление в пенсионный орган о выезде на постоянное жительство за пределы РФ и о выплате ей пенсии на территории России на счет по вкладу в Сбербанке, женщина выехала из страны и с июля 2010 г. проживала за границей. В период с 2011 по 2015 г. она ежегодно направляла документ, подтверждающий факт ее нахождения в живых. Последний документ – акт о личной явке гражданина в целях продолжения выплаты пенсии, выданный 30 апреля 2015 г. консульским отделом Посольства РФ во Франции, поступил в пенсионный орган в мае 2015 г. После этого выплата пенсии Людмиле Смирновой продолжалась до 31 марта 2016 г. и с 1 апреля была приостановлена, а затем прекращена в связи с непредставлением женщиной документа, подтверждающего факт ее нахождения в живых.
В декабре 2021 г. Людмила Смирнова, вернувшись в РФ, обратилась в банк для уточнения состояния ее вклада, где ей сообщили, что пенсия не перечислялась. В связи с этим 28 декабря 2021 г. она обратилась в пенсионный орган с заявлением, на основании которого выплата пенсии была восстановлена с 1 января 2022 г., ей выплачены неполученные суммы пенсии за предшествующие три года. В выплате неполученной пенсии за период с 1 апреля 2016 г. по 31 декабря 2018 г. женщине отказали.
Фрунзенский районный суд г. Владимира решением от 16 ноября 2022 г., оставленным без изменения вышестоящими инстанциями, отказал в удовлетворении исковых требований Людмилы Смирновой к пенсионному органу о взыскании неполученной пенсии. Суды не приняли во внимание доводы заявителя о якобы полученных ею в консульском учреждении разъяснениях об изменении порядка выплаты пенсии гражданам, проживающим за границей, и об отсутствии необходимости подтверждать факт нахождения в живых, а также не усмотрели в поведении ответчика виновных противоправных действий, которые могли бы служить основанием для взыскания неполученной пенсии за спорный период.
Кроме того, суды признали необоснованной ссылку Людмилы Смирновой на Постановление КС от 7 апреля 2022 г. № 14-П, полагая, что фактические обстоятельства ее дела отличаются от обстоятельств, имевших место в деле гражданина, по жалобе которого вынесено постановление и которому выплата пенсии была приостановлена, а затем прекращена ввиду отсутствия операций по банковскому счету (вкладу), куда зачислялась пенсия согласно избранному им способу ее выплаты.
КС разъяснил механизмы получения пенсии для граждан, выехавших за границу
В жалобе в Конституционный Суд Людмила Смирнова указала, что абз. 2 п. 14 Положения о порядке выплаты страховой пенсии лицам, выезжающим (выехавшим) на постоянное жительство за пределы территории Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2014 г. № 1386, не соответствует Конституции, поскольку – вопреки правовой позиции Постановления КС № 14-П/2022 – ограничивает тремя годами продолжительность периода, за который гражданину выплачивается неполученная пенсия в случае восстановления ее выплаты, безотносительно к тому, что в течение всего периода, когда пенсия фактически не выплачивалась, пенсионер не утрачивал право на нее.
Как отметил КС, осуществляя правовое регулирование отношений, связанных с назначением и выплатой страховых пенсий, законодатель принял Закон о страховых пенсиях, в котором в числе прочего предусмотрел, что лицам, выехавшим на постоянное жительство за пределы территории РФ, суммы назначенных им страховых пенсий выплачиваются на территории России в рублях по доверенности или путем зачисления на счет в кредитной организации на основании заявления пенсионера о выезде на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, поданного в письменной форме или в форме электронного документа в орган, осуществляющий пенсионное обеспечение, не ранее чем за один месяц до даты выезда, а также на основании документов, перечень которых определяется Правительством РФ. При этом установление порядка выплаты страховой пенсии таким лицам также возложено на Правительство РФ.
Реализуя данное полномочие, подчеркнул Суд, Правительство РФ Постановлением от 17 декабря 2014 г. № 1386 утвердило Положение о порядке выплаты страховой пенсии лицам, выезжающим (выехавшим) на постоянное жительство за пределы территории Российской Федерации, в котором предусмотрено ежегодное продление выплаты пенсии таким лицам при условии представления один раз в год в Фонд пенсионного и социального страхования РФ или орган, осуществляющий пенсионное обеспечение на территории России, документа, подтверждающего факт нахождения гражданина в живых, который выдается нотариусом на территории Российской Федерации либо компетентным органом (должностным лицом) иностранного государства. При этом подтверждение факта нахождения гражданина в живых может осуществляться путем: личной явки гражданина в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации либо в Социальный фонд России или ПФР (в этом случае составляется акт о личной явке гражданина (его законного представителя) в целях продолжения выплаты пенсии в соответствующем периоде); направления гражданином в Социальный фонд России или ПФР, через портал госуслуг заявления в целях продолжения выплаты пенсии в соответствующем периоде по установленной форме.
Документ, подтверждающий факт нахождения гражданина в живых в целях продолжения выплаты пенсии в соответствующем периоде, или соответствующее заявление составляется и представляется по истечении 12 месяцев с месяца подачи заявления о выезде за пределы РФ либо составления ранее представленного документа, подтверждающего факт нахождения гражданина в живых, либо акта о личной явке гражданина или его законного представителя в целях продолжения выплаты пенсии в соответствующем периоде, либо заявления в целях продолжения выплаты пенсии в соответствующем периоде. При несоблюдении данных требований выплата пенсии приостанавливается (прекращается) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Как пояснил Конституционный Суд, само по себе возложение на лицо, выехавшее на постоянное жительство за пределы РФ, обязанности подтверждать факт своего нахождения в живых предопределено спецификой его правового положения как субъекта пенсионных отношений, обусловленной изменением места его жительства, что, в свою очередь, исключает возможность идентификации данного лица в качестве управомоченного субъекта обязательств по пенсионному обеспечению с применением используемых во внутригосударственном правопорядке механизмов межведомственного информационного взаимодействия органов, осуществляющих пенсионное обеспечение, с органами ЗАГС, ОВД, а также иными органами и учреждениями, которые могут располагать соответствующими сведениями.
При этом, отметил Суд, подписывая заявление о выезде за пределы РФ, гражданин подтверждает, что он извещен о необходимости ежегодно направлять в орган, осуществляющий пенсионное обеспечение на территории России, документ, подтверждающий факт нахождения его в живых, или заявление в целях продолжения выплаты пенсии в соответствующем периоде в установленном порядке либо лично являться в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации, в Фонд пенсионного и социального страхования РФ или орган, осуществляющий пенсионное обеспечение на территории России. Тем самым гражданин добровольно соглашается исполнять соответствующую обязанность в качестве необходимого условия продолжения выплаты ему пенсии, а значит, и осознает риск неблагоприятных правовых последствий ее неисполнения для реализации своих пенсионных прав в виде приостановления, а в последующем – и прекращения выплаты ему страховой пенсии.
Такое регулирование стимулирует гражданина, выехавшего на постоянное жительство за пределы РФ, к своевременному исполнению данной обязанности и во всяком случае не предполагает произвольного приостановления и прекращения выплаты страховой пенсии, указал Конституционный Суд.
КС подчеркнул, что при последующем подтверждении факта нахождения гражданина в живых и представлении иных необходимых документов (информации) выплата пенсии возобновляется (восстанавливается) с 1-го числа месяца, следующего за месяцем, в котором органом, осуществляющим пенсионное обеспечение, получены все необходимые документы, в случае если со дня прекращения выплаты пенсии прошло не более 10 лет. При этом суммы страховой пенсии выплачиваются за прошедшее время, но не более чем за три года, предшествующие месяцу, с которого возобновлена (восстановлена) выплата пенсии.
Как пояснил Суд, данное регулирование обусловлено необходимостью достижения информационной определенности в отношениях по пенсионному обеспечению с учетом постоянного жительства получателя пенсии за пределами РФ, а также конституционным требованием о поддержании эффективного функционирования системы пенсионного обеспечения. Выплата же страховой пенсии за прошлое время без ограничения каким-либо разумным сроком – притом что приостановление и последующее прекращение выплаты страховой пенсии (в отсутствие вины органа, осуществляющего пенсионное обеспечение) являются правовыми последствиями неисполнения лицом, выехавшим на постоянное жительство за пределы РФ, правомерно возложенной на него обязанности – не была бы нацелена на обеспечение решения пенсионным законодательством конституционно значимых задач в рамках правового регулирования соответствующих отношений. К задачам, которые призвано решать оспариваемое правовое регулирование, относится в том числе обеспечение в данной сфере общественных отношений баланса интересов частных лиц и публичных интересов государства, и это не может рассматриваться как не согласующееся с конституционными предписаниями.
КС подчеркнул, что сказанное также не вступает в противоречие и с правовыми позициями Постановления № 14-П/2022, вынесенного в порядке конкретного нормоконтроля по жалобе гражданина, которому выплата пенсии была приостановлена и затем прекращена не вследствие неисполнения им обязанностей, возложенных на него как на субъекта пенсионных отношений, а в связи с его правомерным поведением, выражающимся в реализации принадлежащего ему права самостоятельно распоряжаться своими денежными средствами, зачисленными на его банковский счет (вклад) в качестве пенсии, путем их накопления, с учетом возможности пенсионных органов в рамках межведомственного информационного взаимодействия получить необходимые сведения о пенсионере.
Таким образом, Конституционный Суд указал, что оспариваемое положение не может рассматриваться как нарушающее конституционные права Людмилы Смирновой, в деле которой судами не были установлены какие-либо объективные препятствия для своевременного исполнения ею возложенной на нее обязанности по подтверждению факта своего нахождения в живых.
Вместе с тем, указал КС, Правительство РФ не лишено возможности внести изменения в действующее правовое регулирование, обеспечивающее учет пенсионным органом при принятии решения о возобновлении (восстановлении) выплаты страховой пенсии и выплате неполученных сумм пенсии за прошлое время конкретных фактических обстоятельств, в том числе причин, по которым гражданин не подтвердил в установленном порядке факт своего нахождения в живых, с тем чтобы – в случае наличия у гражданина, не утратившего право на пенсию, объективных препятствий для подтверждения данного факта – обеспечить выплату неполученных им сумм пенсии за весь период, в течение которого она была приостановлена и прекращена.
Адвокаты прокомментировали выводы КС
Адвокат АП г. Москвы Екатерина Тютюнникова напомнила, что обжалуемый пункт Положения устанавливает определенный порядок выплаты пенсии для лиц, выехавших на постоянное место жительство за пределы России. Законами устанавливаются не только права, но и обязанности, которые должны быть исполнены в срок. Риск неисполнения предусмотренных законом обязанностей лежит на гражданине, покинувшем Россию.
Как заметила адвокат, согласно определению КС обратившаяся проживала во Франции и последний раз получала документ в консульстве в апреле 2015 г. Впоследствии она обратилась в пенсионный фонд лишь в декабре 2021 г. Каких-либо объективных причин, подтверждающих уважительность, объективность непредставления документов, гражданка не привела, и суды общей юрисдикции отказали ей в удовлетворении ее исковых требований о взыскании недополученной пенсии. «Вместе с тем Конституционный Суд указал, что у Правительства РФ есть полномочия установить иной порядок и предусмотреть иные сроки. Однако гражданам, выехавшим за пределы РФ, необходимо помнить не только о своих правах, но и об обязанностях, для того чтобы их права были полностью реализованы», – полагает Екатерина Тютюнникова.
По мнению адвоката АП Новосибирской области Татьяны Яцученко, КС исходил из того, что подтверждение получателем пенсии, выехавшим на ПМЖ за пределы РФ, факта своего нахождения в живых для продолжения выплаты пенсии является его обязанностью, поскольку в порядке внутригосударственного межведомственного взаимодействия отсутствует возможность установить факты, при которых прекращается правоспособность лица (смерть лица, признание его безвестно отсутствующим или умершим). «Как следует из правовой позиции КС, законодатель вправе был установить указанную обязанность и правовые последствия ее неисполнения, в том числе в виде ограничения периода выплаты пенсии за прошедшее время тремя годами, предшествующими месяцу, с которого возобновлена выплата пенсии», – заметила она.
Татьяна Яцученко согласилась с позицией о соответствии Конституции нормативных положений в части возложения на получателя пенсии, выехавшего за пределы РФ, обязанности подтверждать для продолжения выплаты нахождение в живых и установления, в случае неисполнения указанной обязанности, неблагоприятных последствий в виде приостановления и последующего прекращения выплаты пенсии. Однако она не согласилась с позицией КС, согласно которой нормы, ограничивающие период выплаты пенсии за прошедшие три года, соответствуют Конституции.
Адвокат отметила, что указанное неблагоприятное последствие для получателя пенсии при отсутствии утраты им права на пенсию лишает его права на получение страхового обеспечения за прошедший период, превышающий три года, исходя из приобретенных им в период трудовой деятельности пенсионных прав. Поскольку в Конституции отсутствуют основания для ограничения федеральным законом прав, то нормы, лишающие лицо права на получение пенсии за период, превышающий три года, не соответствует Конституции.
«Указание на то, что правительство не лишено возможности внести изменения в законодательство, обеспечивающие учет пенсионным органом объективных причин, препятствующих исполнению обязанности, и принятие решения о выплате неполученной пенсии за весь период с даты приостановления ее выплаты свидетельствуют о том, что Конституционный Суд исходил из того, что лишение права на получение пенсии за период, превышающий три года, – мера ответственности за неисполнение обязанности. Вместе с тем лишение права на получение заработанной пенсии за прошедший период, превышающий три года, не может быть мерой ответственности, в том числе по причине, что обжалуемые нормы предусматривают невыплату пенсии за прошедшее время во всех случаях, включая ситуации, когда у лица были объективные препятствия для исполнения обязанности. В связи с чем такой критерий, как выяснение, является ли бездействие лица формой реализации его права или формой неисполнения возложенной на него обязанности, не может являться объективным основанием для различий в правовом подходе к продолжительности выплаты пенсии за прошедший период, превышающий три года», – полагает Татьяна Яцученко.
