Автор: Айдар Султанов, руководитель представительства «Пепеляев Групп» в Татарстане, адвокат, к.ю.н., заслуженный юрист Республики Татарстан, арбитр арбитражного центра РСПП (Нижнекамск, Россия)

Длительное время ФАС России отстаивало позицию, согласно которой приказ о возбуждении дела не является актом, затрагивающим права и обязанности лица в отношении, которого возбуждается дело, в том числе, отрицали право обжалования такого акта.

В частности, ФАС России утверждало, что приказ о возбуждении дела и создании комиссии не устанавливает факт нарушения заявителем антимонопольного законодательства и не определяет меру его ответственности, не содержит обязательных к исполнению властных предписаний, а является процессуальным документом, принятым антимонопольным органом в связи с реализацией своих прав по осуществлению государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, что данный приказ устанавливает лишь необходимость выяснения всех обстоятельств посредством проведения последующих процессуальных действий в рамках дела, при этом не затрагивает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем не является ненормативным правовым актом, который может оспариваться в судебном порядке.

Однако, в настоящее время, сложилась устойчивая правоприменительная практика1, свидетельствующая о том, что подход ФАС России противоречит положениям ст. 46 Конституции РФ. Судебная практика исходит из того, что приказ является правоприменительным актом, влияющим на объем прав и обязанностей лиц, связанных с участием в административной процедуре, в связи с чем может быть проверен судом с точки зрения соблюдения органом публичной власти тех нормативных положений, которые являются обязательными для исключения сомнений в законности начатой административной процедуры», соответственно приказ о возбуждении дела может быть обжалован как ненормативный акт2.

Приказ о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства - ненормативный правовой акт, являющийся официальным «обвинением» в нарушении антимонопольного законодательства, в котором должны содержаться все необходимые сведения для защиты лиц обвиняемых в нарушении антимонопольного законодательства.

Все последующие акты антимонопольного органа не должны выходить за пределы данного приказа и подлежат проверке именно на предмет их соответствия тому обвинению, которое указано в приказе.

К сожалению, на практике очень часто приказы бывают очень краткими и почти немотивированными. Возможно это вызвано тем, что требования к приказу разбросаны в разных статьях закона о конкуренции и они не сформулированы подробно.

В ст. 39 ФЗ «О защите конкуренции» ( далее «закон о конкуренции») закона о конкуренции указаны возможные основания для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства. В части 5 ст. 44 закона о конкуренции предусмотрено, что «При рассмотрении заявления или материалов антимонопольный орган: 1) определяет, относится ли рассмотрение заявления или материалов к его компетенции; 2) устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет нормы, которые подлежат применению». Далее в ч.12 ст. 44 закона о конкуренции установлено лишь, то, что «В случае принятия решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган издает приказ о возбуждении дела и создании комиссии. Копия такого приказа направляется заявителю и ответчику по делу в течение трех дней со дня издания такого приказа».

Из указанных норм следует, что в приказе прежде всего должны быть отражено обоснование принятия к своему рассмотрению дела о нарушении антимонопольного нарушения – основание для возбуждения дела и признаки конкретного нарушения антимонопольного законодательства.

Отсутствие таких данных в приказе является нарушением указанной нормы, но это также нарушает права лиц, привлеченных к рассмотрению дела по обжалованию приказа.

В начале 20 века административист М.Д. Загряцков в своей работе «Право жалобы», написанной в 1923-1924 годах, обращал внимание на то, что «отсутствие мотивировки противоречит самой идее права жалобы, лишая жалобщика основания для дальнейшего обжалования неправильного решения и чрезвычайно ослабляя и даже совершенно отнимая возможность жаловаться»3. Надо отметить, что М.Д. Загряцков писал не про мотивированность решений судов, а про немотивированность решений государственных органов. То есть, немотивированность решений государственных органов – это также «покушение на право обжалования».

Однако, сам факт немотивированности решения государственного органа ставит под сомнение законность такого решения, что может явиться основанием для отмены такого решения именно по мотиву немотивированности4.

Действительно, без мотивировки причин принятия дела к своему рассмотрению обжалование приказа возможно только в виде требования признать незаконным сам факт немотивирования приказа.

Требования закона на необходимость указания на признаки нарушения антимонопольного законодательства предполагает точное указание сведений о времени, месте и событии нарушения антимонопольного законодательства. Это исключает возможность комиссии выходить за рамки предъявленного обвинения и тем самым является гарантией от произвола.

Отсутствие таких данных в приказе о возбуждении дела, является грубой процессуальной ошибкой, поражающей в правах обвиняемое лицо, лишая его возможности выстраивать свою защиту, зная в чем его обвиняют. Их восполнение в определении о назначении к делу не может повлиять на законность приказа и нарушение принципа законности при вынесении приказа о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства. Это вызвано тем, что законность ненормативного акта устанавливается на момент вынесения ненормативного акта. Появление в другом акте сведений о признаках нарушения антимонопольного законодательства «не лечит» ранее вынесенный немотивированный акт, тем более, что руководитель антимонопольного органа может и не быть председателем комиссии

За отсутствием мотивированности решений административных органов может прятаться их явная незаконность.

В то же время лицо, права и законные интересы которого затрагиваются ненормативным правовым актом, должно иметь возможность ознакомления с мотивами вынесенных в отношении них актов государственных органов, поскольку именно мотивы позволяют полностью оценить легальность решений и при необходимости оспорить их. Кроме того, корреспондирующая данному праву обязанность должностных лиц государственного органа письменно излагать мотивы осуществляемых ими юридически значимых действий является дополнительной гарантией комплексного и всестороннего рассмотрения каждой ситуации.

Требование мотивированности в общении с гражданами и их объединениями зиждется на фундаментальной обязанности государства уважать достоинство личности. Немотивированная коммуникация от государства, безусловно, умаляет достоинство личности, является актом неуважения к личности, игнорированием потребности личности понимать причины того или иного сообщения государственного органа.

В преамбуле Международного пакта о гражданских и политических правах закреплено, что признание достоинства, присущего всем членам человеческого сообщества, является основой свободы, справедливости и всех неотъемлемых прав личности. В соответствии со статьей 21 Конституции Российской Федерации государство обязано охранять достоинство личности во всех сферах, чем утверждается приоритет личности и ее прав (статья 17, часть 2, и статья 18 Конституции Российской Федерации). Из этого следует, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами (статья 45, часть 2, Конституции Российской Федерации) и спорить с государством в лице любых его органов. Никто не может быть ограничен в защите перед судом своего достоинства, а также всех связанных с ним прав5.

Полагаем, что признание достоинства личности предполагает обязанность государственных органов быть в таком общении с гражданами и их объединениями, которое бы полностью соответствовало требованию не только внешней уважительности, но и содержало бы желание быть понятым. Уважение достоинства личности не допускает игнорирования общения и формального общения, не содержащего в себе реального понимания и не создающего понимание.

Заинтересованные лица должны иметь возможность ознакомления с мотивами вынесенных административных решений, поскольку именно мотивы позволяют полностью оценить легальность решений и при необходимости оспорить их. Кроме того, обязанность должностных лиц письменно излагать мотивы включает дополнительную гарантию внимательного рассмотрения каждой ситуации с обязательным указанием цели и средств, способных усилить законность и уместность принимаемых решений. «Общими для всех ненормативных правовых актов являются требования законности, обоснованности, мотивированности, целесообразности. Кроме того, по своему содержанию акт должен быть логичным, ясным, кратким, грамотно изложенным»6.

Мы согласны с Е.В. Желтоуховым, который в одной из своих статей пишет, что «одним из важнейших принципов государственного регулирования любых правоотношений является принцип мотивированности действий государственных должностных лиц при реализации ими возложенных на них полномочий»7.

«Принцип мотивированности действий государственных должностных лиц при реализации ими возложенных на них полномочий является важнейшим при оценке действий должностного лица с точки зрения законности… Немотивированные проверки, требования и (или) отказы в предоставлении государственной услуги являются одним из элементов порождения конфликта государства (а не представляющего его должностного лица) и общества, что выливается в многочисленные судебные разбирательства и отрицательно сказывается на имидже конкретного государственного органа и государства в целом (Постановления Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 23 апреля 2013 г. по делу N А19-12328/2012, от 19 февраля 2013 г. по делу N А19-7673/2012)»

Требование законности ненормативных правовых актов, включает в себя требование мотивированности, и соответственно немотивированный ненормативный акт также, как и немотивированный судебный акт будет подлежать отмене в связи с его незаконностью.

Немотивированный ненормативный акт не только является препятствием к его обжалованию, но и являясь незаконным не может порождать правовых последствий. Сам факт их немотивированности является основанием для их признания незаконным.

Суды неоднократно указывали на необходимость соблюдения требования о мотивированности любого ненормативного правового акта, исходящего от властного органа или должностного лица8. Отсутствие в ненормативных правовых актах государственных органов мотивированности неоднократно признавалось судами основанием для признания таких актов незаконным уже давно признается в качестве основания для признания его незаконным (Постановление Президиума ВАС РФ от 08.11.2011 N 7345/11 и др)9.

Существуют и более закамуфлированные факты немотированных приказов о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства. В поле нашего внимания попал один приказ регионального антимонопольного органа ( далее «УФАС»), в котором помимо общих грехов немотивированности был обнаружен еще один - более редкий….

Полный текст статьи доступен на сайте «ЭЖ-Юрист» №14 (1265) 2023

Источник: https://www.eg-online.ru/article/467989/


1. "Обзор по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16.03.2016), Определения ВС РФ от 23.11.2018 N 309-КГ18-12516, от 28.01.2019 N 305-КГ18-17135, Определение Верховного Суда РФ от 26.06.2019 N 119-ПЭК19 по делу N А40-250904/2017.

2. См. п. 51 Постановлении Пленума Верховного Суда РФ №2 от 04.03.2021 г. «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства»

3. Загряцков М.Д. Право жалобы//Вопросы правоведения. №1. 2012. С.227-228. URL: http://forum.yurclub.ru/index.php?app=core&module=attach&section=attach&attach_id=79500 ( дата обращения 09.05.2013). Пользуясь случаем выражаем благодарность редакции журнала «Вопросы правоведения» за возможность ознакомиться с работой, которая по настоящее время сохранила свою актуальность, за новую жизнь глубоко продуманных идей о «праве жалобы».

4. Султанов, А. Р. Правовые последствия немотивированности ненормативных правовых актов при их оспаривании в судах / А. Р. Султанов // Вестник гражданского процесса. – 2014. – № 4. – С. 221-231. – EDN SMTAMN.

5. Постановление Конституционного Суда РФ от 3 мая 1995 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности статей 220.1 И 220.2 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.А. Аветяна".

6. Настольная книга прокурора /под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус, науч. ред. А.Ю. Винокуров. М. 2013 г.

7. Желтоухов Е.В. Отдельные принципы административного регулирования публичных правоотношений // Миграционное право. 2013. N 4. С. 11 - 14.

8. Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 21.04.2021 N Ф01-1426/2021 по делу N А43-13020/2020, Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2021 N 01АП-2986/2021 по делу N А43-238/2021, Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16.03.2017 N 02АП-11576/2016 по делу N А82-4924/2016 и др.

9. Постановление Президиума ВАС РФ от 8 ноября 2011 г. N 7345/11, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 23.04.2013 по делу N А19-12328/2012, Постановление Арбитражного суда Московского округа от 02.11.2020 NФ05-17046/2020 по делу N А40-164022/2019, Постановление Арбитражного суда Московского округа от 29.09.2020 N Ф05-13482/2020 по делу N А40-179338/2019 и др.