Автор: Зайцева Г., эксперт информационно-справочной системы «Аюдар Инфо»

Вторая половина года – время оценки исполнения государственного (муниципального) задания и при необходимости его своевременной корректировки. Органы-учредители делают это на основании промежуточных, предварительного, а впоследствии и годового отчетов, подаваемых образовательными учреждениями. На решающий вывод, выполняется ли задание в полном объеме и с нужным качеством, во многом влияют установленные органом-учредителем допустимые отклонения. Рассмотрим, как применяются эти величины.

Правовая основа

О допустимых (возможных) отклонениях, устанавливаемых к показателям задания, упоминается в ст. 69.2 БК РФ. В частности, в ее п. 6 говорится, что задание считается невыполненным при недостижении (превышении допустимого отклонения) количественных и качественных показателей задания.

Более подробно механизм использования допустимых отклонений описывается в порядках формирования и финансового обеспечения заданий, утверждаемых на соответствующей территории на основании п. 3, 4 ст. 69.2 БК РФ. Например, для федеральных учреждений (в том числе образовательных) основные требования содержатся в абз. 6 п. 3, п. 46 Положения № 640, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.06.2015 № 640. Здесь закреплена сама возможность применения допустимых отклонений и обрисованы последствия невыполнения плановых показателей задания. Аналогичные нормы включены в порядки, действующие в субъектах РФ и муниципальных образованиях.

Кроме того, начиная с заданий на 2022 год и плановый период надо руководствоваться дополнительными актами органов-учредителей, в которых особенности применения допустимых отклонений раскрываются в деталях. На федеральном уровне на это указано в абз. 7 п. 3 Положения № 640, закрепляющем обязанность по утверждению данных актов за органами-учредителями.

Многие органы власти федерального уровня уже утвердили собственные правила. В сфере образования действуют, например, следующие нормативные акты, адресованные образовательным учреждениям разной подведомственности:

  • Приказ Минобрнауки России от 15.03.2021 № 172 (далее – Приказ № 172);

  • Приказ Рособрнадзора от 17.08.2021 № 1141 (далее – Приказ № 1141);

  • Распоряжение РАН от 30.04.2021 № 10013.2-439 (далее – Распоряжение № 10013.2-439);

  • Приказ МЧС России от 02.04.2021 № 189 (далее – Приказ № 189) – в отношении подведомственных образовательных и научно-исследовательских учреждений.

В данных и других документах описан процесс определения и расчета величины отклонений, обозначены области их применения и даже конкретные значения, которые надо использовать подведомственным образовательным учреждениям.

Общие правила у всех органов-учредителей обычно сводятся к следующему. Величины допустимых отклонений должны определяться при формировании задания на очередной финансовый год и плановый период и вноситься в форму задания. Эти же величины включаются в отчеты учреждений о выполнении задания и используются при его оценке. Изменять установленные значения допустимых отклонений в течение текущего финансового года нельзя.

Аналогичные общие нормы предусмотрели в своих актах органы-учредители регионального и муниципального уровней (например, минобрнауки Мурманской области – Приказ Минобрнауки Мурманской области от 29.07.2021 № 1142 и администрация Магнитогорска – Постановление администрации г. Магнитогорска Челябинской области от 02.11.2021 № 12125-П). При этом если на уровне субъекта РФ соответствующие акты издавали отраслевые органы власти, то на местном уровне это делали как городские и районные администрации (в отношении всех подведомственных учреждений разной отраслевой принадлежности), так и их структурные подразделения вроде комитетов образования. Те из учредителей, кто утвердил правила применения допустимых отклонений, ввели их в действие тоже с момента формирования заданий на 2022 год.

Таким образом, использование допустимых отклонений в настоящее время регулируется следующим образом.

Помимо общих норм, органы-учредители определяют в правилах применения допустимых отклонений и индивидуальные особенности работы. Так, во многих актах указано, что конкретную величину отклонений определяет орган-учредитель, а вот ответственные за этот процесс лица везде разные. Скажем, Минобрнауки в Приказе № 172 закрепило, что показатели отклонений устанавливают департаменты-кураторы, за которыми закреплены соответствующие учреждения, а МЧС возложило эту обязанность на департамент образовательной и научно-технической деятельности (Приказ № 189). В свою очередь, в Иркутском районном муниципальном образовании (Постановление администрации Иркутского районного муниципального образования от 09.12.2021 № 684) решили, что величины утверждают структурные подразделения районной администрации, осуществляющие функции и полномочия учредителя.

Значение допустимых отклонений

Единых границ для допустимых (возможных) отклонений на общефедеральном уровне нет. Каждый орган-учредитель самостоятельно определяет предельные величины, учитывая специфику профильной деятельности подведомственных учреждений. А потому в рамках одного публично-правового образования, но для учреждений разной отраслевой принадлежности могут действовать разные допустимые диапазоны. В частности, для федеральных учреждений, подведомственных Рособрнадзору, предельным является значение отклонений в 10% (Приказ № 1141), как и для федеральных образовательных учреждений, органом-учредителем которых выступает МЧС (Приказ № 189). Для сравнения: Минкультуры установило в своей сфере регулирования диапазон отклонений от 5% до 50% (Приказ от 25.01.2021 № 94).

Конкретные значения органы-учредители выбирают с учетом положений порядков формирования и финансового обеспечения задания – в них зачастую определяется общий допустимый диапазон отклонений. В правилах же, изданных органами-учредителями, цифры конкретизируются.

К примеру, минобрнауки Мурманской области предпочло дифференцированный подход. Если плановый показатель объема, установленный в задании, составляет менее 50 человек, допустимое отклонение по нему устанавливается в размере 15%, если количественный показатель варьируется в пределах от 50 до 100 человек – в размере 10%, а если достигает и превышает 100 человек – в размере 5%.

А вот комитет образования в Подпорожском муниципальном районе (Ленинградская область) (Приказ Комитета образования администрации муниципального образования «Подпорожский муниципальный район Ленинградской области» от 14.12.2021 № 205) установил допустимые отклонения по каждой из 31 муниципальной услуги (работы), включаемой в задание подведомственным образовательным учреждениям. Отклоняться по показателям качества им разрешено в пределах 10%, а по показателям объема – в диапазоне от 15% до 25% (в зависимости от наименования услуги или работы).

В ряде случаев в правилах закрепляются нормы о том, что конкретную величину отклонения орган-учредитель определяет непосредственно в задании учреждению. По такому пути пошли, например, Минобрнауки (Приказ № 172) и администрация Магнитогорска.

Области использования допустимых отклонений

Под допустимым отклонением понимается разница между значением показателя, установленного в государственном (муниципальном) задании на отчетную дату, и значением показателя, исполненного на отчетную дату. В пределах этой разницы задание считается выполненным. Однако, чтобы рассчитать ее, необходимо выяснить, к каким именно показателям применяются предельные величины.

Все детали прописаны в правилах, изданных органами-учредителями. Областей использования отклонений, от которых впоследствии будет зависеть вывод органа власти о выполнении либо невыполнении задания, три.

1. Строка задания, в которой устанавливается допустимое отклонение. Оно может утверждаться в отношении отдельной услуги (работы) либо в отношении задания в целом или его части. Соответственно, значения отклонений вписываются либо в каждый раздел задания, посвященный отдельной услуге или работе, либо в III часть задания, содержащую дополнительную информацию, – тогда отклонения применяются к заданию в целом либо к каждой из его двух основных частей, охватывающих все услуги и работы.

Все три варианта предусмотрены, например, на федеральном уровне (абз. 6 п. 3 Положения № 640). Однако органы-учредители уменьшили для подведомственных учреждений число возможностей. Например, Минобрнауки и РАН оставили два способа применения отклонений: по каждой части задания или каждой услуге, работе (Приказ № 172, Распоряжение № 10013.2-439). А Рособрнадзор остановился на единственном способе – по каждой услуге, работе (Приказ № 1141).

В субъектах РФ и муниципальных образованиях практика тоже различается. Где-то (скажем, в Мурманске – Постановление администрации г. Мурманска от 20.12.2021 № 3294) закрепили все три варианта использования допустимых отклонений. То есть конкретное требование относительно того, к каким именно показателям применять данную величину, устанавливается уже в самом задании. А где-то ограничили выбор. К примеру, в Подпорожском муниципальном районе комитет образования решил использовать величину отклонений только в отношении каждой отдельной услуги и работы.

2. Объект, по которому разрешено отклоняться от плановых значений, – услуга и (или) работа. Предпочтение чаще всего отдается смешанному варианту (и услуги, и работы). На нем остановились, например, Рособрнадзор (Приказ № 1141), минобрнауки Мурманской области и администрация Магнитогорска.

3. Показатели, к которым применяются допустимые отклонения, – количественные и (или) качественные. Здесь тоже наиболее распространен смешанный вариант (показатели как объема, так и качества). Этот подход выбрали, например, Минобрнауки (Приказ № 172) и администрация Иркутского районного муниципального образования. Значит, в этих случаях правила для учреждений строже: органы-учредители будут оценивать достижение всех плановых значений.

Хотя и примеры использования допустимых отклонений лишь в отношении количественных показателей встречаются. Среди них – Рособрнадзор и РАН (Приказ № 1141, Распоряжение № 10013.2-439).

Влияние допустимых отклонений на работу учреждения

Изначально значения предельных отклонений вписываются в форму задания, выдаваемого образовательному учреждению. А документом, на основании которого орган-учредитель делает вывод о достижении либо недостижении учреждением установленных показателей, становится отчет об исполнении задания (промежуточный, предварительный, годовой). То есть величина отклонения нужна на протяжении всего цикла исполнения образовательным учреждением государственного (муниципального) задания.

Назовем три случая, когда влияние этой величины на работу учреждения особенно заметно.

1. Заполнение отчета о выполнении задания. Речь здесь идет об отчетах любой периодичности, хотя чаще всего допустимые отклонения применяются в предварительной и годовой отчетности (см., например, п. 46 Положения № 640). Бывает, что учреждения неверно переносят величину допустимых отклонений из задания в отчет (не трансформируют установленный процент отклонения в абсолютную величину), из-за чего фактические показатели задания искажаются.

К примеру, если в задании допустимое отклонение установлено в размере 10%, а число получателей услуги по итогам года должно достигнуть 1 000 чел., абсолютная величина отклонения составит 100 чел. Ее и нужно вносить в отчет и использовать для дальнейших вычислений (в частности, величины отклонения, превышающего допустимое).

Если ошибки обнаружит орган-учредитель, он либо вернет учреждению отчет на доработку, либо самостоятельно рассчитает процент выполнения задания, что может оказаться для учреждения сюрпризом.

2. Корректировка показателей задания. К выводу о необходимости своевременной корректировки может прийти как орган-учредитель, так и само образовательное учреждение. На эту необходимость укажут данные промежуточного (предварительного) отчета, подтверждающие вероятность недовыполнения либо перевыполнения задания по итогам текущего года. Данный вывод напрямую зависит от правильности применения допустимых отклонений.

Кроме того, важную роль здесь сыграют нормы, действующие в конкретном публично-правовом образовании. В частности, минобрнауки Мурманской области (см. сноску 2) определило для подведомственных учреждений следующее. Если показатели объема, исполненные на отчетную дату, меньше или больше плановых значений, принимается решение об изменении задания, в том числе о перераспределении, уменьшении, увеличении показателей объема. Такое решение принимает специальная комиссия по оценке исполнения задания.

3. Изменение объема финансового обеспечения задания. Поскольку допустимые отклонения влияют на оценку исполнения задания и итоговое решение органа-учредителя (выполнено задание или нет), на размере субсидии они тоже сказываются. Величины отклонений непременно используются при расчетах остатка, который образовался в связи с невыполнением задания и который образовательному учреждению надо вернуть в бюджет.

При расчете суммы, вычитаемой из общего объема субсидии или предъявляемой к возврату, тоже используются допустимые отклонения, поскольку сначала органу-учредителю надо оценить невыполненную часть задания. После того, как невыполненный объем определен, он умножается на соответствующий норматив затрат. Если показатели не достигнуты по нескольким услугам (работам), все рассчитанные по каждой из них значения суммируются.

Отметим, что органы-учредители в своих актах обычно не регулируют ситуацию перевыполнения задания и, следовательно, увеличения размера субсидии. Но кое-где подобные случаи все же проясняются. Например, администрация г. Мирный (Республика Саха – Якутия) (Постановление администрации г. Мирный (Республика Саха – Якутия) от 03.02.2022 № 99) выработала для себя следующее правило. Если учреждение перевыполнило объемные показатели по какой-либо муниципальной услуге (работе), учредитель не возмещает расходы, образовавшиеся в связи с перевыполнением задания.

Заключение

Образовательным учреждениям полезно разобраться в правилах применения допустимых отклонений, установленных органами-учредителями, и расчетах, которые ведутся на основе этих правил. Детали работы с данной величиной везде разные. И они могут стать решающими при оценке выполнения задания.

Понимая действующие правила, можно спрогнозировать ситуацию, складывающуюся при выполнении задания, и повлиять на нее в течение года. Тогда по его итогам не понадобится разбираться, действительно ли задание недовыполнено, и возвращать средства субсидии в бюджет.