Практические аспекты деятельности бюджетных государственных и муниципальных учреждений: вопросы и ответы

Автор: Чагин К. Г., консультант по социальной политике Института экономики города (Москва)

Журнал "Руководитель бюджетной организации" № 5/2018

Вопрос

Должно ли БУ вносить изменения в план финансово-хозяйственной деятельности (ПФХД), если учредитель решил уменьшить субсидию, предоставляемую учреждению на выполнение госзадания?

Согласно федеральному законодательству о некоммерческих организациях бюджетное учреждение должно составлять и утверждать ПФХД в порядке, который устанавливается органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя учреждения, в соответствии с требованиями, утвержденными Минфином[1]. Поэтому ответ на заданный вопрос необходимо искать в указанных документах.

В федеральных требованиях к ПФХД говорится, что изменения в план могут вноситься, решение об этом принимает руководитель учреждения. Никаких случаев, когда внесение изменений в план необходимо, в данном документе не установлено. Поэтому в общефедеральном правовом контексте, а также если в порядке, утвержденном учредителем, к норме не добавляется ничего нового, никаких изменений в план в принципе можно и не вносить.

Однако в порядках, которые утверждают учредители учреждений, могут встречаться более конкретные дополнительные требования. Например, в Чебоксарах действует такая норма: внесение изменений в план осуществляется не более 1 раза в месяц, за исключением случаев уточнения объема субсидий, предоставляемых муниципальному учреждению на выполнение муниципального задания и (или) иные цели, в связи с внесением изменений в решение о бюджете и (или) получения субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, в том числе их остатков, не использованных на начало текущего финансового года, и безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, имеющих целевое назначение, сверх объемов, утвержденных решением о бюджете[2]. По сути, данная норма означает, что учреждение должно вносить изменения в план каждый раз, когда (если) учредитель изменяет объем субсидии, предоставляемой учреждению на выполнение муниципального задания.

Вопрос

Каков порядок передачи движимого имущества бюджетного учреждения автономному учреждению, осуществляющему аналогичный вид деятельности? Учреждения подведомственны одному учредителю.

В соответствии с федеральным законодательством о некоммерческих организациях собственником любого имущества БУ является учредитель (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование), а любое имущество БУ закрепляется за ним на праве оперативного управления (ч. 9 ст. 9.2 Закона об НКО). В свою очередь, согласно ч. 2 ст. 296 ГК РФ собственник имущества вправе без согласия учреждения изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением либо приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на это, а далее уже собственник вправе распорядиться изъятым имуществом по своему усмотрению.

Не вдаваясь сейчас в рассмотрение того, какое имущество, закрепленное за учреждением, может считаться излишним, неиспользуемым или используемым не по назначению (заданный вопрос, собственно, не об этом), укажем, что для передачи движимого имущества одного своего подведомственного учреждения другому (не важно, какого типа и с каким видом деятельности) учредитель должен сначала изъять имущество из оперативного управления у учреждения-«донора», а уже затем передать его в оперативное управление учреждению-получателю.

При этом сама процедура изъятия имущества регулируется соответствующими нормативными правовыми актами конкретного субъекта РФ или муниципального образования – порядками, административными регламентами и т. д.

Рассмотрим для примера, как этот процесс осуществляется в Краснодарском крае[3].

Процесс изъятия имущества начинается с проведения специальных мероприятий по контролю за использованием по назначению и сохранностью имущества. Их проводит соответствующий отраслевой орган государственной власти (например, краевое министерство образования) – фактически это орган, выполняющий функции и полномочия учредителя. В ходе мероприятий разрешается фото- и видеосъемка имущества. По итогам мероприятий составляется акт, в котором отражается следующая информация:

• соответствие фактического наличия объектов и их характеристик учетным данным Реестра государственной собственности Краснодарского края и данным бухгалтерской отчетности;

• вид неиспользуемого либо используемого не по назначению имущества, его технические характеристики и индивидуализирующие признаки (площадь, количество этажей, объем, мощность, номера силовых агрегатов и узлов, инвентарный номер и т. д.);

• период неиспользования учреждением имущества или использования его не по назначению (с указанием способа такого использования);

• расходы учреждения, связанные с неиспользованием либо использованием не по назначению имущества;

• причины неиспользования учреждением имущества либо его использования не в соответствии с уставной деятельностью учреждения;

• предложения по повышению эффективности использования имущества (здесь как раз могут быть обозначены предложения по последующей передаче имущества другому учреждению);

• срок, предлагаемый для устранения выявленных нарушений.

Руководитель учреждения (либо уполномоченное руководителем учреждения должностное лицо), имущество которого подлежит изъятию, обязан присутствовать при проведении мероприятий и составлении акта, а также давать пояснения о причинах неиспользования учреждением имущества либо использования его не в соответствии с уставной деятельностью учреждения.

При непринятии учреждением в установленный срок мер по устранению нарушений, изложенных в акте, соответствующий отраслевой орган государственной власти готовит предложения о соответствующих мерах воздействия (расторжение контракта с руководителем, реорганизация юридического лица, направление материалов в правоохранительные органы и др.).

Решение об изъятии имущества из оперативного управления учреждения принимается органом исполнительной власти Краснодарского края, уполномоченным в сфере имущественных и земельных отношений, по представлению соответствующего органа государственной власти. В решении указываются причины изъятия имущества, а также определяются виды его дальнейшего использования.

Как мы видим, рассмотренный порядок фактически касается только ситуации, когда имущество изымается у учреждения против его воли в результате некой внешней «проверки».

Однако в нормативных правовых документах может встречаться и регламентация ситуаций, когда изъятие имущества происходит вполне «мирно».

Например, в Московской области[4] основанием для начала процедуры изъятия может быть и письменное обращение государственного учреждения об изъятии имущества (заявление о согласии на изъятие имущества), направляемое в областное министерство имущественных отношений. Это заявление должно содержать сведения об имуществе, подлежащем изъятию (наименование, место нахождения, кадастровый, или условный, или инвентарный номер, назначение, балансовая стоимость, амортизация, остаточная стоимость), а также обоснование необходимости изъятия имущества (причины неиспользования имущества). Заявление должно быть согласовано с учредителем.

После получения обращения министерство имущественных отношений в течение 30 календарных дней готовит проект распоряжения об изъятии имущества и включении его в казну Московской области либо об изъятии имущества и передаче его другим организациям Московской области, а затем на основании распоряжения оформляет акт о приеме-передаче имущества.

Вопрос

Бюджетное учреждение осуществляет свою закупочную деятельность в рамках Закона № 223-ФЗ[5]. Может ли учреждение отменить действующее положение о закупке, а затем принять и опубликовать новое положение и в дальнейшем работать по нему? Или корректировать положение о закупке можно только путем внесения в него изменений?

В федеральном законодательстве вопрос о форме внесения изменений в положение о закупке (оформление изменений отдельным документом или принятие новой редакции всего положения) никак не регулируется. Поэтому учреждение может поступать так, как ему удобнее.

Отметим, что в ЕИС (zakupki.gov.ru) чаще всего встречаются случаи, когда государственные и муниципальные автономные и бюджетные учреждения размещают новые редакции своих положений о закупке, а старые редакции остаются «висеть» на сайте в качестве недействительных. Представляется, что внесение изменений путем принятия новой редакции положения о закупке является более удобным как для внешнего пользователя, так и для самих сотрудников учреждения, чем нагромождение отдельных «изменяющих» документов, в которых можно запутаться.

Вопрос

В соответствии с п. 12 и 36 Положения о формировании госзадания[6], если БУ оказывает платные услуги в рамках госзадания и взимание платы предусмотрено федеральными законами, то объем финобеспечения выполнения задания, рассчитанный на основе нормативных затрат, должен уменьшаться на объем доходов от оказания этих платных услуг. Однако согласно п. 22 Положения о финансировании организаций культуры<[7] (этот документ является действующим и распространяется на организации культуры, находящиеся в федеральной собственности, – п. 2), поступление средств из внебюджетных источников не является основанием для уменьшения размера бюджетных ассигнований организации культуры. Каким образом должен рассчитываться размер субсидии на выполнение госзадания, когда нормы этих двух документов противоречат друг другу?

Действительно имеет место определенное противоречие между содержанием указанных в вопросе нормативных правовых документов, причем утвержденных одним и тем же органом (Правительством РФ) и, соответственно, обладающих одинаковой юридической силой. И это, конечно, грубая несостыковка в нормотворческой практике – при принятии Положения о формировании госзадания Правительству РФ следовало бы признать утратившими силу нормы, которые содержатся в ранее утвержденных им же документах и противоречат вновь принимаемым нормам, или внести в существующие нормы соответствующие изменения. Скорее всего, про Положение о финансировании организаций культуры, принятое за 10 лет до появления Положения о формировании госзадания, просто забыли.

Вместе с тем на теоретическом уровне считается, что при подобных юридических коллизиях преимущество имеет тот нормативный правовой акт, который издан позднее, и (или) в котором изложена специальная норма, не соответствующая общей норме, содержащейся в другом нормативном правовом акте.

В рассматриваемом случае в Положении о финансировании организаций культуры, принятом ранее, присутствует общая норма (речь идет в общем о бюджетных ассигнованиях и внебюджетных средствах), а в Положении о формировании госзадания, принятом позднее, содержится специальная норма (речь идет о таком виде бюджетных ассигнований, как субсидия, и таком виде внебюджетных средств, как плата за услугу со стороны ее потребителей). Следовательно, в ситуации с расчетом размера субсидии норма, утвержденная Положением о формировании госзадания, имеет приоритет.

Преимущество имеет НПА, который издан позднее и (или) в котором изложена специальная норма, не соответствующая общей норме, содержащейся в другом НПА.

Однако такая позиция в действующем законодательстве какого-то явного закрепления не имеет, а подобный случай может быть достоин рассмотрения в судах высших инстанций, если, конечно, найдется тот, кто станет инициатором обращения в суд. Но на практике указанная выше теоретическая позиция может находить поддержку суда. Например, в отношении аналогичной коллизии между федеральными законами можно привести мнение Конституционного суда о том, что в отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило «lex posterior derogat priori» («последующий закон отменяет предыдущие»), означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений[8].

Вопрос

Учредитель государственного БУ решает, что делать с недвижимым имуществом (часть здания), которое не используется учреждением при выполнении госзадания, и рассматривает вариант передачи этого имущества учреждению в безвозмездное пользование. Чем данное право отличается от права оперативного управления? Сохранится ли у учреждения бюджетное финансирование на содержание этого имущества, если будет выбран вариант безвозмездного пользования?

В соответствии с ч. 9 ст. 9.2 Закона об НКО любое имущество БУ (как недвижимое, так и движимое) закрепляется за ним на праве оперативного управления, при этом собственником любого имущества такого учреждения является соответственно Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование. Поэтому вариант с передачей государственного имущества бюджетному учреждению в безвозмездное пользование не может быть реализован ни при каких условиях.

Нельзя передать государственное имущество в безвозмездное пользование бюджетному учреждению.

Для сведения укажем, что в соответствии со ст. 695 ГК РФ ссудополучатель (сторона, которой имущество предоставлено в безвозмездное пользование) обязан поддерживать имущество, полученное в безвозмездное пользование, в исправном состоянии, включая осуществление текущего и капитального ремонта, и нести все расходы на его содержание, если иное не предусмотрено договором безвозмездного пользования.

Вопрос

Каков порядок закрепления за БУ движимого имущества, приобретенного учреждением за счет внебюджетных средств? Если балансовая стоимость имущества требует отнести его к категории особо ценного движимого имущества, можно ли все-таки не относить его к этой категории?

В соответствии с федеральным законодательством о некоммерческих организациях любое имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления, собственником любого имущества такого учреждения является соответственно Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование (ч. 9 ст. 9.2 Закона об НКО). Таким образом, если учреждение приобрело имущество на внебюджетные средства, учредитель все равно как собственник данного имущества обязан закрепить его за учреждением на праве оперативного управления и принять решение о том, относить или нет это имущество к категории особо ценного движимого. При этом согласно установленному порядку, если балансовая стоимость имущества соответствует размеру, определенному для отнесения имущества к особо ценному движимому, данное имущество должно быть отнесено к этой категории[9] Каких-либо исключений в отношении имущества, приобретенного учреждением на внебюджетные средства, нет. Данной позиции придерживается и Минфин[10].

Вопрос

Бюджетное учреждение здравоохранения утверждает ПФХД в разрезе средств субсидии на выполнение госзадания и внебюджетных средств. Допустима ли публикация на официальном сайте для размещения информации о государственных и муниципальных учреждениях (bus.gov.ru) сведений плана только в части средств субсидии?

БУ обязано размещать на официальном сайте в числе электронных копий различных документов электронную копию своего ПФХД – она, как и другие, подписывается усиленной квалифицированной электронной подписью уполномоченного представителя учреждения. А в случае принятия новых документов и (или) внесения изменений в документы, информация из которых была ранее размещена на официальном сайте, учреждение, в течение пяти рабочих дней, следующих за днем принятия документов или внесения изменений в документы, предоставляет через официальный сайт уточненную информацию с приложением соответствующих электронных копий документов[11]. Каких-либо допущений касательно возможности размещения на сайте частичного содержания ПФХД в нормативной правовой базе не содержится.

В свою очередь, установленные требования к такому плану предусматривают внесение в него информации о всех поступлениях и расходованиях средств, независимо от их источника[12].