Автор:К. Г. Чагин, консультант по социальной политике Института экономики города (Москва)
Журнал "Руководитель бюджетной организации" № 10/2016
Продолжаем отвечать на вопросы, связанные с практическими аспектами деятельности бюджетных учреждений, которые приходят от участников проводимых автором семинаров.
Вопрос
Должен ли и вправе ли учредитель бюджетного учреждения утверждать для учреждения план по внебюджетной деятельности или каким-либо другим образом определять планируемый объем зарабатываемых учреждением внебюджетных средств?
Планируемый объем зарабатываемых автономным или бюджетным учреждением внебюджетных средств входит в состав сведений, которые должны включаться в план финансово-хозяйственной деятельности учреждения[1]. В свою очередь, этот план утверждается руководителем бюджетного учреждения, если иное не установлено учредителем[2]. Таким образом, если план конкретного учреждения утверждается учредителем, то, конечно, учредитель может указать в плане тот объем поступлений от оказания платных услуг (выполнения платных работ), который он считает нужным. Если же план утверждается руководителем учреждения, то вмешательства учредителя все равно не избежать, поскольку в самих правилах формирования плана говорится о том, что орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, вправе установить для учреждения формирование плановых поступлений и соответствующих им плановых выплат, в том числе в разрезе видов услуг (работ)[3].
Вопрос
Может ли бюджетное учреждение получить кредит в банке?
В федеральном законодательстве запрет на получение кредитов имеется только в отношении казенных учреждений[4]. Таким образом, если следовать принципу «что не запрещено, то разрешено», бюджетное учреждение вправе пользоваться банковскими кредитами. Отметим, что аналогичного мнения придерживается и Минэкономразвития[5]. Кроме того, в бухгалтерском учете бюджетного учреждения в рамках приносящей доход деятельности могут отражаться операции по заимствованиям, не являющимся государственным (муниципальным) долгом[6].
Вместе с тем стоит учитывать, что если кредит берется под залог имущества, то для этого учреждению будет необходимо получить разрешение учредителя (собственника имущества), поскольку в соответствии с федеральным законодательством о некоммерческих организациях бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом и недвижимым имуществом[7]. Также разрешение учредителя потребуется, если конкретная кредитная сделка подпадает под определение крупной сделки[8].
Вопрос
Бюджетное учреждение передается учредителем на другой уровень – с регионального на муниципальный. Нужно ли перерегистрировать учреждение как юридическое лицо, вносить изменения в устав, в частности уточнять сведения об учредителе, и переоформлять трудовые отношения с работниками? Сопровождается ли передача учреждения передачей закрепленного за ним имущества?
Ключевым изменением в указанной ситуации является то, что у бюджетного учреждения меняется учредитель – вместо субъекта РФ им становится муниципальное образование. Это событие требует внесения надлежащих изменений в учредительные документы организации, поскольку в соответствии с федеральным законодательством о некоммерческих организациях устав бюджетного учреждения должен в обязательном порядке содержать сведения о собственнике имущества учреждения (учредителе)[9]. Следовательно, учреждению необходимо пройти процедуру перерегистрации своего устава в уполномоченном органе, занимающемся регистрацией юридических лиц – Федеральной налоговой службе.
В перезаключении трудовых договоров с работниками, скорее всего, тоже будет необходимость, поскольку в соответствии с трудовым законодательством в таком договоре должно указываться наименование работодателя[10]. Если в существующем договоре работодатель именуется как «государственное бюджетное учреждение», то в новом договоре эта формулировка должна быть заменена на «муниципальное бюджетное учреждение».
При переходе с регионального уровня на муниципальный степень самостоятельности бюджетного учреждения в распоряжении имуществом может существенно ограничиться.
Что касается вопроса об имуществе, поскольку учреждение из государственного становится муниципальным, постольку и закрепленное за ним государственное имущество в определенном порядке переходит в муниципальную собственность и подлежит новому закреплению уже за муниципальным учреждением. Следует учитывать, что правила отнесения движимого имущества к особо ценному различаются на региональном и муниципальном уровне. В частности, если у регионального государственного учреждения к такому имуществу могло не относиться имущество, балансовая стоимость которого не превышает 500 тыс. руб., то у муниципального учреждения к такому имуществу в любом случае должно быть отнесено любое движимое имущество, балансовая стоимость которого выше 200 тыс. руб.[11] К тому же местная администрация может по отношению к своим учреждениям установить и более низкий порог стоимости – вплоть до 50 тыс. руб.[12] Кроме того, новый учредитель, закрепляя имущество за новым муниципальным бюджетным учреждением, может воспользоваться своим правом отнести к особо ценному движимому любое движимое имущество, без которого, по мнению учредителя, осуществление этим учреждением предусмотренных его уставом основных видов деятельности будет значительно затруднено[13]. Таким образом, нужно быть готовым к тому, что при переходе с регионального уровня на муниципальный степень самостоятельности бюджетного учреждения в распоряжении своим движимым имуществом может заметно ограничиться.
Вопрос
Бюджетное учреждение перевыполнило доведенные в рамках государственного задания объемы оказания услуг, при этом сумма субсидии была перечислена учреждению с учетом объемов согласно госзаданию. Может ли учреждение требовать от учредителя перечисления дополнительных средств за фактически перевыполненный объем госзадания?
В федеральном законодательстве ситуация, описанная в данном вопросе, никак не учитывается. Такая ситуация и действия учредителя и самого учреждения могут быть обозначены в условиях и порядке формирования государственного или муниципального задания бюджетным учреждениям и его финансового обеспечения, которые должны определяться соответственно Правительством РФ в отношении федеральных бюджетных учреждений, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в отношении региональных бюджетных учреждений и местной администрацией в отношении муниципальных бюджетных учреждений[14].
Если руководитель видит, что фактический объем оказания услуг по госзаданию будет превышен, он может предложить учредителю увеличить объем задания и размер субсидии на его выполнение.
Если в названном документе такая ситуация тоже не упоминается, то у учреждения нет оснований требовать от учредителя перечисления дополнительных средств за фактически перевыполненный объем установленного государственного или муниципального задания. С другой стороны, у учреждения в этом случае есть право не оказывать услуги потребителям в объеме, превышающем показатели установленного учредителем задания, – иными словами, прекратить оказание услуг, когда их фактический объем достигнет плановых показателей задания.
Кроме того, в вышеупомянутых условиях и порядке формирования государственного или муниципального задания и его финансового обеспечения может быть предусмотрена процедура корректировки задания и, соответственно, размера субсидии на его выполнение. Если такая процедура предусмотрена и если руководитель учреждения видит, что фактический объем оказания услуг по заданию будет превышать объем, установленный в задании, он может обратиться к учредителю с предложением надлежащим образом увеличить плановый объем задания и размер субсидии на его выполнение.
Вопрос
Государственное бюджетное учреждение культуры закрылось на капитальный ремонт и по объективным причинам не может в полном объеме осуществлять свою основную деятельность. Однако, кроме субсидии на капремонт, учреждению требуются средства на содержание имущества, уплату налогов, оплату труда сотрудников. Должна ли учреждению перечисляться субсидия на выполнение госзадания? Если да, то в каком размере? Как в случае частичного (а в летний период – полного) приостановления деятельности должны рассчитываться затраты на содержание имущества и оплату труда?
Так как в связи с закрытием на капремонт учреждение не в состоянии выполнять государственное задание и предоставлять государственные услуги, субсидию на выполнение госзадания оно получать не может. В данном случае учреждению могут быть предоставлены субсидии на «иные цели», не связанные с выполнением государственного задания[15], а именно – на проведение капремонта и содержание закрепленного за учреждением государственного имущества. В последнюю субсидию должны входить в числе прочих затраты на содержание этого имущества (коммунальные расходы, охрана, текущий ремонт и т. д.) и затраты на оплату труда сотрудников учреждения, задействованных в процессе содержания имущества – административного и технического персонала. Что касается персонала учреждения, непосредственно занимающегося оказанием услуг, получается, что оснований для предоставления учреждению бюджетных средств для оплаты их труда в условиях отсутствия у учреждения государственного задания нет.
В этой ситуации, безусловно, встает вопрос о сохранении кадрового ресурса учреждения во время проведения капитального ремонта, ведь, скажем, будучи отправленными в отпуск без содержания, люди могут найти другую работу и потом вообще не вернуться в учреждение. Здесь есть несколько способов решения проблемы.
Во-первых, персонал учреждения может продолжать работать в учреждении, оказывая платные услуги, и тем самым обеспечивая учреждение средствами для оплаты своего труда. Однако полностью удовлетворить таким образом потребность в средствах для оплаты труда всех сотрудников может быть невозможно, а кроме того, в связи с ремонтом в учреждении сотрудники могут вообще не иметь условий для оказания услуг – ни за счет бюджетных средств, ни за счет потребителей услуг.
Во-вторых, учредитель может рассмотреть возможность физического размещения сотрудников ремонтируемого учреждения на базе других своих учреждений – при этом ремонтируемое учреждение получит и государственное задание, и субсидию на его выполнение, только оказываться услуги по указанному заданию будут временно в других учреждениях.
В-третьих, если сотрудники учреждения в связи с ремонтом не могут оказывать услуги потребителям, но могут заниматься какой-то другой деятельностью (например, проводить исследования, готовиться к оказанию каких-то новых услуг и т. п.), то на период ремонта учреждению может быть установлено государственное задание не на оказание услуг, а на выполнение определенных работ (естественно, в соответствии с ведомственным перечнем государственных услуг и работ). Ключевым отличием услуг от работ согласно бюджетному законодательству является то, что услуги имеют конкретных потребителей, а работ – нет[16].
На практике в целях решения данной проблемы могут сочетаться все три подхода.
| Капремонт в учреждении | Оказание платных услуг | Средства от оказания платных услуг |
| Размещение сотрудников в других учреждениях – оказание услуг по госзаданию | Субсидии на выполнение госзадания по оказанию услуг | |
| Выполнение сотрудниками определенных работ | Субсидии на выполнение госзадания на выполнение работ |
Вопрос
Может ли муниципальное образование предоставить субсидию государственному бюджетному учреждению (то есть учреждению, финансируемому из бюджета вышестоящего уровня) на выполнение ремонтных работ и приобретение оборудования? Если да, то каким образом передать эти средства?
В федеральном законодательстве о некоммерческих организациях[17] прямо не говорится о том, что субсидию бюджетному учреждению вправе предоставлять только его учредитель. В законодательстве лишь указывается, что финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ[18] и что из бюджетов бюджетной системы РФ могут предоставляться субсидии бюджетным учреждениям на цели, не сопряженные с выполнением государственного или муниципального задания[19].
В связи с этим возникает вопрос, что такое «соответствующий бюджет» в отношении государственного бюджетного учреждения. Прямого ответа на этот вопрос в законодательстве, опять же, нет, однако, косвенный ответ можно вывести из положения законодательства, которое гласит: «бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах»[20].
Следовательно, соответствующим бюджетом в отношении государственного бюджетного учреждения, созданного РФ (федеральное государственное бюджетное учреждение) или субъектом РФ (региональное государственное бюджетное учреждение) является федеральный бюджет или бюджет субъекта РФ соответственно. Таким образом, муниципальное образование не вправе напрямую предоставить субсидию государственному бюджетному учреждению. Во всяком случае, это действие может быть квалифицированно контролирующими органами как нецелевое использование средств.
[1] Пункт 10 Требований к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения, утв. Приказом Минфина РФ от 28.07.2010 № 81н (далее – Требования к ПФХД).
[2] Пункт 22 Требований к ПФХД.
[3] Пункт 15 Требований к ПФХД.
[4] Часть 10 ст. 161 БК РФ.
[5] Письмо Минэкономразвития РФ от 22.12.2014 № Д28И-2829.
[6] Приказ Минфина РФ от 01.12.2010 № 157н «Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению».
[7] Часть 10 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон о некоммерческих организациях).
[8] Часть 13 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях.
[9] Абзац 5 ч. 3 ст. 14 Закона о некоммерческих организациях.
[10] Статья 57 ТК РФ.
[11] Подпункт «а» п. 4 Порядка отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества, утв. Постановлением Правительства РФ от 26.07.2010 № 538 (далее – Порядок отнесения имущества к особо ценному).
[12] Подпункт «а» п. 4 Порядка отнесения имущества к особо ценному.
[13] Подпункт «б» п. 4 Порядка отнесения имущества к особо ценному.
[14] Часть 7 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях.
[15] Абзац 2 ч. 1 ст. 78.1 БК РФ.
[16] Часть 1 ст. 69.2 БК РФ.
[17] Закон о некоммерческих организациях.
[18] Часть 6 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях.
[19] Часть 1 ст. 78.1 БК РФ.
[20] Часть 1 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях.
