Автор: Чагин К.Г., консультант по социальной политике Института экономики города (Москва)

Журнал "Руководитель автономного учреждения" № 12/2021

Тема оказания платных услуг и выполнения платных работ в автономном учреждении вызывает интерес как в период экономического подъема, так и во времена спада деловой и потребительской активности. Во втором случае знать особенности «зарабатывания денег» и ограничения, накладываемые законодательством, особенно важно. Рассмотрим два вопроса, связанных с платной деятельностью и относящихся к специфике правового положения автономных учреждений.

Что учесть автономному учреждению при оказании платных услуг, выполнении платных работ за рамками государственного (муниципального) задания? Есть ли ограничения для ведения платной деятельности?

Согласно ч. 6 ст. 4 Закона № 174-ФЗ[1] кроме выполнения государственного (муниципального) задания автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату. Проанализируем содержание этой нормы.

Словосочетание «кроме государственного (муниципального) задания» в законодательстве не раскрывается. Можно считать, что речь здесь идет об услугах или работах, которые либо не входят в задание, либо входят, но их объем превышает установленные показатели. Например, если автономное учреждение получило от учредителя задание на оказание определенному числу потребителей некоей услуги, гражданам сверх этого числа АУ может предлагать ее уже на платной основе. Это относится и к услугам, которые в соответствии с законодательством должны оказываться бесплатно. Ведь обеспечение бесплатности тех или иных услуг – обязанность не самих учреждений, а органов государственной власти и местного самоуправления, то есть учредителей, устанавливающих для учреждений государственные и муниципальные задания. Например, организация бесплатного и общедоступного дошкольного образования входит в полномочия органов местного самоуправления муниципального района, муниципального и городского округа (п. 11 ч. 1 ст. 15 и п. 13 ч. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ[2], п. 1 ч. 1 ст. 9 Закона об образовании[3]).

Следующий момент – платные услуги (работы) должны относиться к основной деятельности автономного учреждения. В силу ч. 1 ст. 4 Закона № 174-ФЗ ею признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых АУ создано. А под целями создания автономного учреждения понимаются выполнение работ и оказание услуг, необходимые для осуществления полномочий органов госвласти и местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физкультуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах) (ч. 1 ст. 2 Закона № 174-ФЗ).

То есть оказываемые платные услуги (выполняемые работы) должны соответствовать полномочиям учредителя АУ – Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. Эти полномочия определены в отраслевых законах (например, в Законе о соцобслуживании[4]), а также в законах № 131-ФЗ и 184-ФЗ[5].

Полномочия учредителя автономного учреждения могут распространяться на разные сферы. Но границы деятельности АУ обозначены четко: сферы, поименованные в ч. 1 ст. 2 Закона № 174-ФЗ. При этом к иным сферам относятся:

  • государственная экспертиза проектной документации, результатов инженерных изысканий (п. 4 ст. 49 ГрК РФ);

  • классификация и освидетельствование морских и речных судов[6];

  • организация предоставления государственных и муниципальных услуг – на базе МФЦ[7];

  • обеспечение реализации полномочий федерального органа власти в области обеспечения единства измерений – на базе государственных региональных центров метрологии[8].

Любая (в том числе платная) деятельность автономного учреждения должна соответствовать: тому или иному полномочию учредителя; сфере, в которой разрешается функционирование АУ.

Из сказанного следует, что любая (в том числе платная) деятельность автономного учреждения должна отвечать двум требованиям: соответствовать тому или иному установленному полномочию учредителя и соответствовать сфере, в которой разрешается функционирование таких учреждений. Для наглядности на примере рассмотрим, как должны соблюдаться данные требования.

Муниципальное автономное учреждение дополнительного образования детей (центр детско-юношеского технического творчества) планирует оказывать населению услугу по ремонту велосипедов, скутеров и подобной техники. Услуга не является образовательной и ее нельзя отнести к основным видам деятельности АУ (если считать, что оно создано в целях реализации полномочия органа местного самоуправления по организации предоставления дополнительного образования детям[9]). А значит, ремонт техники не может присутствовать в уставе учреждения в качестве основного вида его деятельности, поскольку такая услуга не соотносится с целями создания АУ. Предоставлять ее населению на платной основе автономное учреждение не вправе.

Та же самая ситуация сложится, если центр детско-юношеского технического творчества решит оказывать платные услуги дополнительного образования взрослым, это тоже нельзя соотнести с целью создания учреждения (предоставление дополнительного образования именно детям). Кстати, в отношении взрослых дополнительное образование считается профессиональным и относится уже к полномочиям органов госвласти субъектов РФ (п. 9 ч. 1 ст. 8 Закона об образовании).

Чтобы в рассматриваемой ситуации учреждение могло правомерно предоставлять не только услуги дополнительного образования и не только детям, потребуется соотнести услугу с каким-либо иным вопросом местного значения – полномочием учредителя. В частности, услугу по ремонту велосипедов и прочего спортинвентаря можно подвести под решение таких вопросов местного значения:

  • создание условий для организации досуга (п. 19.1 ч. 1 ст. 15 и п. 17 ч. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ);

  • обеспечение условий для развития физической культуры (п. 26 ч. 1 ст. 15 и п. 19 ч. 1 ст. 16).

Но необходимо, чтобы данная связь была четко отражена в перечне видов деятельности в уставе учреждения. Например, возможна следующая формулировка: «оказание услуг населению по ремонту спортивного инвентаря в целях создания условий для организации досуга и обеспечения условий для занятия физической культурой».

Иногда право автономного учреждения предоставлять платные услуги или выполнять платные работы в отрыве от полномочий учредителя обосновывают так: делать это допустимо, поскольку услуги или работы относятся к неким иным видам деятельности учреждения, то есть выходят за рамки его основной деятельности. Но такая позиция не имеет под собой правовых оснований. В части 7 ст. 4 Закона № 174-ФЗ действительно говорится о том, что АУ вправе осуществлять иные виды деятельности. Но здесь же уточняется: такая деятельность должна служить достижению целей, ради которых учреждение создано, и соответствовать этим целям. А право оказывать платные услуги и выполнять платные работы предоставлено автономному учреждению именно в отношении его основной деятельности (ч. 6 ст. 4 Закона № 174-ФЗ).

Содержание устава АУ само по себе не может быть исключительным правовым основанием для ведения той или иной платной деятельности.

Отметим, что в силу п. 5 ч. 2 ст. 7 Закона № 174-ФЗ в уставе АУ должен содержаться исчерпывающий перечень видов деятельности, которые оно вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых создано. Формулировки вроде «а также иные виды деятельности, не запрещенные законом» недопустимы. Поэтому при разработке устава и внесении в него изменений важно тщательно проанализировать, какими видами деятельности АУ не только занимается в настоящий момент, но и, возможно, займется в будущем. Иначе с каждым появлением дополнительного вида деятельности придется снова менять устав.

Само же по себе содержание устава учреждения не может быть исключительным правовым основанием для ведения какой-либо платной деятельности. Нельзя закрепить в уставе «что угодно» и, прикрываясь этим неконкретным положением, рассчитывать на то, что контрольные органы отнесутся к нему как к «истине в последней инстанции». Содержание устава должно отвечать требованиям законодательства, а если это не так, деятельность учреждения все равно будет неправомерной.

Каковы особенности оказания платных услуг, выполнения платных работ в рамках государственного (муниципального) задания?

В отличие от бюджетных учреждений, право которых оказывать платные услуги в рамках государственного (муниципального) задания прописано в ч. 4 ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ[10], аналогичное право для автономных учреждений в Законе № 174-ФЗ в явном виде не установлено. Но в п. 1 ст. 69.2 БК РФ говорится о том, что задание на оказание услуг должно содержать в числе прочего предельные цены (тарифы) на оплату физическими или юридическими лицами этих услуг, если законодательством РФ предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, определенных законодательством РФ. То есть законодательная возможность для АУ предоставлять какие-либо государственные (муниципальные) услуги за плату в рамках задания все же есть, но только в определенных случаях, указанных в федеральных законах. И речь здесь идет только об услугах, не о работах.

Другая особенность заключается в следующем. Федеральное законодательство не содержит прямых норм о том, что те или иные услуги в целом должны предоставляться потребителям именно за плату. Но косвенно такие случаи все-таки установлены.

Например, ч. 3 ст. 5 Закона об образовании гарантирует бесплатное получение дошкольного, начального, основного и среднего общего образования, среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе высшего образования, но не гарантирует бесплатное получение дополнительного образования. Следовательно, в рамках государственного или муниципального задания АУ не вправе оказывать за плату названные бесплатные виды образовательных услуг, а вот услуги дополнительного образования – может.

Другой пример приведем из сферы социального обслуживания населения. Согласно ч. 1 – 3 ст. 31 Закона о соцобслуживании право на бесплатное получение социальных услуг в форме соцобслуживания на дому, в полустационарной и стационарной формах имеют несовершеннолетние, лица, пострадавшие в результате чрезвычайных ситуаций, вооруженных межнациональных (межэтнических) конфликтов, и граждан отдельных дополнительных категорий, установленных нормативными правовыми актами субъектов РФ. А социальные услуги в форме соцобслуживания на дому и в полустационарной форме также должны бесплатно предоставляться гражданам, если на дату обращения их среднедушевой доход, рассчитанный в соответствии с нормативными правовыми актами РФ, был ниже предельной величины среднедушевого дохода (или равен ей), установленной для этого случая законом субъекта РФ. Всем остальным категориям граждан социальные услуги предоставляются за плату (ст. 32 Закона о соцобслуживании).

Законодательная возможность для АУ предоставлять какие-либо услуги за плату в рамках задания есть, но только в определенных случаях, указанных в федеральных законах.

Бывает, что оказание услуги финансируется из двух источников – бюджета соответствующего уровня и средств граждан. Для последних услуга является частично платной. Такая практика широко распространена в сферах культуры, дополнительного образования, социального обслуживания. Скажем, основная часть расходов театра по показу спектаклей может финансироваться за счет субсидии, предоставляемой учредителем для выполнения государственного или муниципального задания, а остальное – за счет продажи билетов. Но здесь тоже имеется правовое обоснование. Статья 46 Основ законодательства о культуре[11] предусматривает, что учредитель организации культуры, созданной в форме бюджетного или автономного учреждения, осуществляет финансовое обеспечение его деятельности, связанной с выполнением работ, оказанием услуг для потребителя в соответствии с заданиями учредителя, бесплатно или частично за плату.

[1] Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

[2] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

[3] Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

[4] Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации».

[5] Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

[6] Пункт 3 ст. 22 Кодекса торгового мореплавания РФ, п. 1 ст. 35 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ.

[7] Пункт 5 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

[8] Часть 5.1 ст. 21 Федерального закона от 26.06.2008 № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений».

[9] Пункт 11 ч. 1 ст. 15 и п. 13 ч. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ, п. 2 ч. 1 ст. 9 Закона об образовании.

[10] Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

[11] Основы законодательства Российской Федерации о культуре, утв. ВС РФ 09.10.1992 № 3612-1.