О саморегулировании в России и создании единой СРО аудиторов: анализ ситуации

В начале 20-го века русским профессором Александром Чижевским установлено влияние солнечной энергии на активность человека. Очевидно, под влиянием летнего солнечного излучения аудиторское сообщество порадовали новой инициативой – созданием единой СРО аудиторов.

Идея не оригинальная, однако до сих пор не воплощенная в жизнь. Из 14 видов деятельности с обязательным членством в СРО подобных примеров не наблюдается. И отнюдь не потому, что аудиторы умнее других, – скорее мы становимся свидетелями обратного.

 Следует заметить, что статья 30 Конституции РФ, устанавливающая право на свободу деятельности общественных объединений и добровольность участия в них, не отрицает возможность установления исключений из этого правила. Таким исключением, в частности, является обязательное членство в некоммерческих организациях для некоторых видов деятельности. 

Деятельность профессиональных объединений входит в предмет гражданско-правового регулирования. На нее распространяются нормы гражданского законодательства, которые предусматривают возможность ограничения гражданских прав на основании федерального закона. И только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Обязательное членство в СРО представляет форму вмешательства государства в свободу экономической деятельности хозяйствующих субъектов. Это полномочие государства может быть установлено только в форме федерального закона. Поэтому в части ограничения прав граждан саморегулирование имеет не столько диспозитивный, сколько императивный характер.

В силу императивности норм, дополнительно ограничивающих права аудиторов на профессиональную деятельность, обязательное  участие аудиторов в единственном СРО не может рассматриваться как разрешение по умолчанию. Для такого ограничения прав требуются специальные указания в федеральном законе с дополнительными гарантиями членов СРО и соответствующими дополнительными механизмами регулирования деятельности такой СРО.

Вместе с тем, применительно к субъектам рыночных отношений в законодательстве отсутствует подобное ограничение прав. Существуют сферы профессиональной деятельности, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное членство участников в единственном специализированном негосударственном объединении, однако такие объединения не имеют статуса саморегулируемых организаций, а  члены этих организаций  исполняют государственные функции  от имени РФ (например, нотариат).

Следует также напомнить о существовании Концепции совершенствования механизмов саморегулирования, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30.12.2015 N 2776-р.

Согласно Концепции, будущая общегосударственная модель саморегулирования предусматривает закрепление трехуровневой структуры института саморегулирования:

первый уровень – отдельные профессионалы или субъекты предпринимательской деятельности, которые осуществляют хозяйственную деятельность и являются членами саморегулируемых организаций в соответствующей области;

второй уровень – саморегулируемые организации, которые объединяют профессионалов или субъектов предпринимательской деятельности и выполняют функции, возложенные на них законодательством Российской Федерации и установленные локальными нормативными актами саморегулируемых организаций и их решениями;

третий уровень – национальные объединения по отраслям, основными функциями которых являются разработка федеральных стандартов деятельности и кодексов этики, а также взаимодействие с отраслевым регулятором по вопросам функционирования отрасли и интересов ее участников.

Функции субъектов саморегулирования каждого уровня в рамках структуры должны быть закреплены на законодательном уровне.

По мнению авторов Концепции, введение трехуровневой модели саморегулирования позволит отказаться от искусственного регулирования количества саморегулируемых организаций в одной отрасли, включая установление требований к наличию в саморегулируемой организации выраженного в процентном отношении определенного количества участников рынка или требования к увеличению количества членов саморегулируемой организации в одной организации в целях получения (сохранения) статуса.

Идея единственной СРО явно не вписывается в концепцию трехуровневой модели.

Ключевой задачей Концепции является развитие эффективных форм саморегулирования, не связанных с воспроизводством административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства.

Также Концепцией предусмотрено законодательно установить базовые принципы и требования, необходимые для введения саморегулирования с обязательным членством. По этой причине Концепция предупреждает о необходимости крайне ответственно относиться к введению обязательного саморегулирования на отраслевых рынках, характеризующихся проявлением тенденций к монополизации.

С точки зрения авторов Концепции, мотивом к саморегулированию не должна быть возможность получения дополнительного преимущества за счет ограничения конкуренции путем создания барьеров для входа в отрасль или путем горизонтальных ограничений.

Вместе с тем, авторы реформы в аудите даже не скрывают свое намерение использовать институт саморегулирования вопреки предусмотренным в Концепции целям.

С   аудиторами такие «новации» не принято обсуждать, поэтому и нам не стоит тратить время на доказательство порочности этой идеи. Достаточно ограничиться напоминанием про теорию социальной энтропии, согласно которой всякая закрытая система неизбежно движется к беспорядку.  Тем более, если изолировать неупорядоченную систему, то и ожидать эволюционного движения в обратном направлении уже не следует.

Замкнутые профессиональные сообщества должны подлежать обязательному общественному контролю. Пока не будет упорядочена аудиторская деятельность, не будет создан общественный контроль и не будут реализованы законодательные инициативы Концепции по развитию саморегулирования, говорить о создании единой СРО – означает ставить телегу впереди лошади.

Помимо нестыковки идеи объединения со стратегическими подходами государства к перспективе саморегулирования, существуют и технические препятствия реализации идеи одной СРО с обязательным членством. В действующем законодательстве не урегулирован порядок и последствия реорганизации некоммерческих организаций, обладающих статусом СРО. Как следствие, аудиторы с интересом наблюдают отнюдь не профессиональный спор о том, как можно построить здание на песке и без фундамента.

Неслучайно на стадии невербального отношения между двумя СРО единодушно было достигнуто согласие о создании одного СРО путем их слияния.

Однако, ценность невербальных коммуникаций состоит в закреплении сложившихся или будущих отношений, но, к сожалению, дружеские объятия не регулируют сами отношения, которые в наше время требуют юридической формы. Взаимные заверения о слиянии получили у сторон различное понимание процесса реорганизации: от процедуры слияния двух действующих СРО до квазислияния путем создания новой саморегулируемой организации. 

Обе стороны приводят доводы, которые имеют право на жизнь, однако они не делают слаще этот процесс и тем более его результат. Неизбежная перспектива утраты соответствующего статуса действующих СРО лишает смысла обе эти процедуры.

Понятие «реорганизации» к саморегулированию не применяется. Саморегулирование не относится к организационно-правовой форме и приобретается как статус при включении уже действующей организации в государственный реестр СРО. Важно развести эти понятия потому, что сама по себе утрата статуса СРО еще не означает реорганизации или ликвидации некоммерческой организации. Действующие процедуры реорганизации или создания новой некоммерческой организации практически невозможно совместить с приобретением статуса СРО вновь созданной организацией, независимо от способа ее создания.

Сбои в работе и временной провал в деятельности старых и новой организаций неизбежен в обоих вариантах.

К этому процессу следует добавить негатив, связанный с процедурой перехода аудиторов в новое СРО.  Согласно статье 123.11 ГК членство в ассоциации (СРО) неотчуждаемо. Последствия прекращения членства в ассоциации (союзе) устанавливаются законом и (или) ее уставом. В действительности ни законы, ни уставы этот процесс не регулируют. Более того, судебной практикой членство в некоммерческой организации относится к личным правам, которые не могут переходить в качестве универсального правопреемства. Поэтому имеется два возможных варианта: первый – внести изменения в закон об аудиторской деятельности и подробно прописать порядок реорганизации СРО, как это сделано в Федеральном законе "О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка"; второй – всем аудиторам вступать во вновь созданное СРО, в том числе созданное путем слияния.

Процедура вступления в новое СРО, помимо перерыва в деятельности аудиторов и приобретения аудиторами совершенно бессмысленных хлопот по сбору и подаче документов, «обнулит» все результаты внутреннего контроля в силу прекращения членства и исключения из реестра как СРО, так и аудитора. В законодательстве не прописаны правовые механизмы, которые позволят реализовать применение мер дисциплинарной ответственности за нарушения, которые член СРО допустил, будучи в составе реорганизованной некоммерческой организации.

 По той же причине теряется смысл в осуществлении контроля качества в период проведения реорганизации, которая без учета подготовительного периода займет не менее четырех месяцев даже при единодушном решении собраний. Судя по темпам развития событий период реорганизации придется на час пик выдачи аудиторских заключений. Недобросовестные представители профессии неизбежно воспользуются открывающимися возможностями, которые продлятся на период действия моратория на осуществление контроля качества.

В результате обновленного членства заново следует считать сроки для осуществления проверок качества в новом СРО. В силу закона, будет действовать мораторий на осуществление планового внутреннего контроля.  Первые проверки качества возможны не ранее 3-5 лет с даты включения организаций в реестр аудиторов.

По закону об аудиторской деятельности, членство в СРО возможно исключительно после внесения претендентом взноса в компенсационный фонд. Как уже говорилось, по действующему законодательству членство не может переходить в новую СРО в качестве правопреемства – поэтому при вступлении в новое СРО, независимо от способа его создания, аудиторам необходимо будет уплатить в компенсационный фонд.

Компенсационный фонд не подлежит возврату членам СРО. При этом отсутствует порядок передачи средств компенсационного фонда при реорганизации и не прописано соответствующее перераспределение рисков, которые он должен покрывать.

При ликвидации СРО как организации, компенсационный фонд возможно передать в виде имущества на уставные цели другой некоммерческой организации.  Однако, чтобы зачесть полученные деньги в компенсационный фонд нового СРО, в обоих вариантах слияния требуется внесение изменений в закон о аудиторской деятельности.

При отсутствии порядка формирования компенсационного фонда за счет иных средств, кроме взносов и при неурегулированных вопросах по перераспределению рисков, покрываемых из фонда, нарушаются права хозяйствующих субъектов. Они лишатся права на компенсацию убытков, возникших из правоотношений предшествующих созданию нового СРО. Не решает однозначно этот вопрос и процедура слияния.

Следует отметить и зыбкость статуса квалификационного аттестата. Квалификационный аттестат аудитора выдается некоммерческой организацией и не является документом государственного образца. Без специальных указаний в законе такой документ действителен только в организации, его выдавшей. В законе об аудите прописан порядок аннулирования «чужого» аттестата, при этом отсутствует обязанность СРО принимать «чужой» аттестат. В настоящее время это делается по умолчанию в законе. При таких обстоятельствах велик соблазн использовать аттестацию аудиторов в конкурентной борьбе, и такие попытки уже имели место. Аудиторы не забыли еще полемику о действии аттестатов старого образца, выданных Минфином, тогда от повальной переаттестации удержало только чувство самосохранения СРО. С образованием единой СРО неизбежно возникнет искушение организовать переаттестацию аудиторов, что будет соответствовать истинным целям закулисных реформаторов.

Если остановиться и осмотреться, мы обнаружим, что в основе идеи объединения лежат банальные арифметические расчеты критериев численности членов СРО.  Аудиторам не приведен ни один довод в пользу объединения, при том, что опасность этой идеи и минусы ее реализации настолько очевидны, что полемика идет лишь о минимизации негативных последствий.

Критерии численности имеют «политический» характер и не подтверждаются какими-либо расчетами или доводами о целесообразности именно таких критериев. Пока никто не объяснил почему в угоду соблюдения этих критериев следует ломать «через колено» всю систему саморегулирования в аудите. Что дает аудиту как институту поддержка критериев численности такой ценой? Как объяснить тот факт, что для двух СРО обязательно нужна численность аудиторов 20 тысяч и аудиторских организаций – 4 тысячи, и подвижки в снижении численности невозможны? В то же время при сравнимых обстоятельствах для единого СРО количества аудиторов достаточно будет в два раза меньше - 10 тысяч и 2 тысячи соответственно. Неужели с созданием единого СРО в два раза уменьшится потребность рынка в аудиторах? Если есть объективная необходимость в снижении численности аудиторов, что мешает снизить порог численности для двух СРО?

Очевидно, что подобные инициативы не имеют ничего общего с саморегулированием. Именно о таком недобросовестном использовании института саморегулирования и предупреждается в Концепции о развитии СРО.

С другой стороны, закон об аудиторской деятельности не содержит юридических препятствий для дальнейшего существования двух СРО при снижении численности членов ниже установленной на момент включения СРО в реестр. В законе не сказано, что СРО подлежит исключению из реестра по этим основаниям. Закон лишь говорит, что Минфин имеет право обратиться в суд, в случае нарушения пункта 3 статьи 17 «Закона об аудиторской деятельности». Однако данная норма регулирует отношения исключительно на дату включения СРО в реестр, то есть ее действие ограничено во времени и не может применяться к текущей деятельности без специальных указаний. Это означает, что СРО может быть исключена из реестра по решению суда в случае, когда на момент включения в реестр заявила недостоверные сведения, указанные в пункте 3 статьи 17.

В любом случае, наблюдается критическое снижение численности членов в обеих СРО, что обязывает Минфин решать эту проблему в законодательном порядке. Будет ли принято решение о создании одной СРО или будет принято решение об изменении критериев численности членов СРО – решать должен законодатель, установив при этом соответствующие правила.

Очевидно, что ажиотаж вокруг идеи объединения нагнетается искусственно с тем, чтобы кулуарно в обход внесения изменений в законодательство реализовать цели, которые являются препятствием для цивилизованного решения проблем аудита.

Ю.Б. Авдеев