Выплата заработной платы: примеры нецелевого расходования средств

В данной консультации рассматриваются примеры из арбитражной практики по вопросам целевого характера произведенных учреждением за счет средств субсидий, выделенных на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания, выплат заработной платы:

Использование средств субсидии на госзадание на зарплату работников столовой

Суть спора.

На основании соглашений о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнения работ) из государственного бюджета субъекта РФ учреждению выделены субсидии. Контрольный орган в ходе проведенной выездной проверки полноты и достоверности отчетности об исполнении государственного задания учреждения установил факты нецелевого использования средств субсидии:

Не согласившись с выводом контрольного органа, учреждение обратилось в суд (Постановление АС ВСО от 01.02.2021 № А58-1764/2020).

Позиция суда.

При принятии решения суд исходил из следующего. Согласно ст. 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования, адресности и целевого характера бюджетных средств.

В соответствии со ст. 38 БК РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Статьей 162 БК РФ определено, что получатель бюджетных средств обеспечивает целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В силу п. 3 ст. 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (п. 1 ст. 306.4 БК РФ).

Согласно ст. 23 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон об образовании) и уставу учреждения ответчик относится к профессиональным образовательным организациям, которыми признаются образовательные организации, осуществляющие в качестве основной цели их деятельности образовательную деятельность по программам среднего профессионального образования и (или) по программам профессионального обучения.

Как указано в ч. 1 ст. 12 Закона об образовании, образовательные программы определяют содержание образования. К основным образовательным программам относятся в том числе программы среднего профессионального образования – программы подготовки квалифицированных рабочих, служащих, специалистов среднего звена.

Образовательное учреждение руководствуется при этом федеральными стандартами, содержащими требования к условиям реализации основной образовательной программы, в частности к психолого-педагогическим, кадровым, материально-техническим, финансовым и иным условиям.

Федеральные государственные образовательные стандарты среднего профессионального образования не предусматривают обязательность укомплектования образовательных организаций наряду с педагогическими и иными работниками также и работниками сферы общественного питания.

Согласно ч. 1 ст. 52 Закона об образовании в образовательных организациях наряду с должностями педагогических, научных работников предусматриваются должности инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции.

Организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность. Обеспечение питанием обучающихся за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов РФ осуществляется в случаях и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов РФ, обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов – органами местного самоуправления (ч. 1, 4 ст. 37 Закона об образовании).

В ходе судебного заседания установлено, что услуги столовой относятся к источникам поступления собственных доходов учреждения. Государственное задание не включает услуги, которые предусматривают содержание столовой. Согласно учредительным документам учреждения данные услуги не относятся к его основной деятельности.

Исходя из содержания приведенных норм и обстоятельств в их системном единстве к иным работникам, осуществляющим вспомогательные функции, на оплату труда которых субъект РФ обязан предоставить субсидию, необходимо относить работников, выполняющих обязанности по соблюдению санитарно-гигиенических норм образовательной деятельности, санитарно-бытовых условий, включая обслуживание оборудованных гардеробов, а также по соблюдению требований охраны здоровья.

Суд пришел к выводам о том, что образовательное учреждение было не вправе производить оплату труда работникам столовой за счет полученной из бюджета субъекта РФ субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ).

На основании ч. 2 ст. 8 Закона об образовании органы государственной власти субъектов РФ имеют право на дополнительное финансовое обеспечение мероприятий по организации питания обучающихся, но это не является их обязанностью. Финансирование организации питания учащихся осуществляется за счет иных средств (собственных и выделенных).

Кроме того, судами учтен п. 2.1 СанПиН 2.4.5.2409-08 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального и среднего профессионального образования», утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 23.07.2008 № 45, из которого следует, что питание обучающихся в образовательных учреждениях обеспечивают организации общественного питания, которые осуществляют деятельность по производству кулинарной продукции, мучных кондитерских и булочных изделий и их реализации.

Таким образом, финансовое обеспечение мероприятий по организации питания обучающихся в средних профессиональных образовательных учреждениях, к которым относится проверяемое учреждение, не является обязанностью субъекта РФ, поскольку такое финансирование не предусмотрено государственными федеральными стандартами среднего профессионального образования.

Данные выводы судов полностью соответствуют правовым позициям, изложенным в Апелляционном определении ВС РФ от 16.03.2017 № 74-АПГ17-1, определениях ВС РФ от 13.08.2018 № 302-АД18-6376, от 17.10.2018 № 302-КГ18-16037.

Расходы учреждения на оплату стоимости проезда к месту использования отпуска и обратно работникам столовой, командировочных расходов и их премирование также не подлежат оплате (компенсации) за счет средств субсидии на выполнение государственного задания.

Использование средств субсидии на оплату труда работников, занимающихся исключительно приносящей доход деятельностью

Суть спора.

Контрольно-счетной палатой субъекта РФ проведено мероприятие по проверке законности, результативности (эффективности и экономности) использования средств субъекта РФ в автономном учреждении. В ходе проверки установлен факт нецелевого использования бюджетных средств, выразившегося в оплате труда сотрудников коммерческого отдела, в должностные обязанности которых не входит выполнение функций, связанных с выполнением государственных заданий.

Не согласившись с выводом контрольного органа, учреждение обратилось в суд (Определение ВС РФ от 02.02.2021 № 302-ЭС20-22675).

Позиция суда.

При принятии решения суд исходил из следующего. Согласно абз. 1 п. 1 ст. 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.

Как указано в ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон № 174-ФЗ), государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности. Автономное учреждение осуществляет на основании государственного (муниципального) задания и (или) обязательств перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг.

В силу ч. 7 ст. 4 Закона № 174-ФЗ автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, только если это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах (уставе).

К сведению: таким образом, не вся осуществляемая автономным учреждением в соответствии с уставом деятельность может быть признана связанной с выполнением государственного задания.

Финансовое обеспечение основной деятельности автономного учреждения (непосредственно направленной на достижение целей, ради которых оно создано) и деятельности по выполнению государственных заданий осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников (ч. 4 ст. 4 Закона № 174-ФЗ).

Суд указал, что факт осуществления автономным учреждением деятельности, предусмотренной его уставом и лицензией, сам по себе не является достаточным для признания связи затрат, понесенных за счет средств рассматриваемых субсидий, с выполнением соответствующих государственных заданий, и включили в предмет исследования все вопросы целевого расходования рассматриваемых бюджетных ассигнований.

В силу заключенных учреждением соглашений о предоставлении субсидий на обеспечение выполнения государственного задания с учетом положений ч. 2.1 ст. 4 Закона № 174-ФЗ, п. 4 ст. 69.2, п. 1 ст. 78.1 БК РФ, п. 2 – 5 Общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере связи, информатики и средств массовой информации, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) государственным (муниципальным) учреждением, утвержденных Приказом Минкомсвязи РФ от 08.07.2015 № 246 (далее – Общие требования), суммы оплаты труда (с начислениями на них) работников, которые не принимают непосредственного участия в оказании государственной (муниципальной) услуги в сфере связи, информатики и средств массовой информации, включаются в базовый норматив затрат на оказание государственной (муниципальной) услуги только в том случае, если указанные работники обеспечивают общехозяйственные нужды государственного учреждения, выполняющего государственное задание.

В ходе судебного заседания подтверждено, что коммерческий отдел учреждения осуществляет продажи, производит рекламную продукцию, проводит рекламные кампании. Данная деятельность не относится к основному виду деятельности учреждения, является дополнительной, способствующей достижению основных целей, реализуемых учреждением, сотрудники коммерческого отдела не обеспечивают общехозяйственные нужды учреждения, выполняющего государственное задание. Таким образом, было признано, что оплата труда сотрудников коммерческого отдела за счет средств субсидии, предоставленной на возмещение затрат на оказание учреждением государственных услуг (выполнение работ), произведена неправомерно.

Суды заключили, что данная выплата является ненадлежащим расходованием средств субсидии, поскольку в должностные обязанности сотрудников коммерческого отдела не входит выполнение функций, связанных с выполнением государственного задания, что нарушает положения Бюджетного кодекса и Общих требований.

Использование средств ОМС на зарплату эпидемиолога при отсутствии лицензии по данному виду деятельности

Суть спора.

Территориальным фондом ОМС проведена плановая комплексная проверка использования средств обязательного медицинского страхования в областном государственном автономном учреждении здравоохранения. В ходе проверки выявлено использование средств ОМС не по целевому назначению, выразившееся в их направлении на выплату заработной платы и начисление страховых взносов на оплату труда медицинского работника, оказывающего первичную доврачебную медико-санитарную помощь в амбулаторных условиях по нелицензированному виду медицинской помощи – «эпидемиология».

Не согласившись с выводом контрольного органа, учреждение обратилось в суд (Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2021 № А19-31/2020).

Позиция суда.

При принятии решения суд исходил из следующего. В силу п. 1, 2 ст. 19 Федерального закона от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетных фондах конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год.

Нецелевое расходование денежных средств бюджетов фондов не допускается и влечет за собой ответственность должностных лиц, допустивших указанное нарушение, в соответствии с законодательством РФ.

На основании ст. 147 БК РФ расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством РФ, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов РФ.

Как указано в разд. IV Территориальной программы на 2018 год и на 2019 год направления расходования средств ОМС, формирование тарифов на медицинскую помощь, предоставляемую в рамках программы ОМС, уровень тарифов на медицинские услуги в системе ОМС, порядок их индексации, а также другие вопросы оплаты медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования в Иркутской области определяются тарифным соглашением. В проверяемый период действовали: Тарифное соглашение на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию на территории Иркутской области от 25.12.2017 и Тарифное соглашение на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию на территории Иркутской области от 28.12.2018 (далее – Тарифные соглашения).

Главой 5 разд. III Тарифных соглашений предусмотрено, что расходование средств ОМС на заработную плату осуществляется в пределах фонда оплаты труда в соответствии с утвержденным штатным расписанием персонала медицинской организации, участвующего в оказании медицинских услуг по территориальной программе ОМС.

В штатное расписание по ОМС включаются должности согласно Номенклатуре должностей медицинского и фармацевтического персонала и специалистов с высшим и средним профессиональным образованием учреждений здравоохранения, утвержденной Приказом Минздрава РФ от 20.12.2012 № 1183н (далее – Номенклатура должностей медицинских работников), и в соответствии с видами работ (услуг), предусмотренными лицензией медицинской организации.

Таким образом, для целевого использования средств ОМС, направляемых на расходы на заработную плату, является соблюдение следующих условий:

Как следует из материалов дела, в штатном расписании на 2018 и 2019 годы учреждения в общеполиклиническом медицинском персонале предусмотрена должность помощника врача-эпидемиолога за счет средств ОМС в размере 1 ставки. В структуре медицинской организации, утвержденной Распоряжением Минздрава Иркутской области от 23.08.2018 № 2063-мр, не выделен общеполиклинический медицинский персонал.

Деятельность помощника врача-эпидемиолога осуществлялась в здании поликлиники, которая находится по адресу: г. Усть-Илимск, ул. Чайковского, дом 7.

Пунктом 11 ст. 2 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 323-ФЗ) установлено, что медицинская организация – это юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, осуществляющее в качестве основного (уставного) вида деятельности медицинскую деятельность на основании лицензии, выданной в порядке, установленном законодательством РФ о лицензировании отдельных видов деятельности.

В силу п. 10 ст. 2 Федерального закона № 323-ФЗ медицинской деятельностью является профессиональная деятельность по оказанию медицинской помощи, проведению медицинских экспертиз, осмотров и освидетельствований, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и профессиональная деятельность, связанная с трансплантацией (пересадкой) органов и (или) тканей, обращением донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» медицинская деятельность подлежит обязательному лицензированию.

Постановлением Правительства РФ от 16.04.2012 № 291 «О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»)» определен порядок лицензирования медицинской деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации. Данный нормативный правовой документ содержит перечень работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность, в том числе включает работы (услуги) по эпидемиологии.

Приказом Минздрава РФ от 11.03.2013 № 121н утверждены требования к организации и выполнению работ (услуг) при оказании первичной медико-санитарной, специализированной (в том числе высокотехнологичной), скорой (в том числе скорой специализированной), паллиативной медицинской помощи, оказании медицинской помощи при санаторно-курортном лечении, при проведении медицинских экспертиз, медицинских осмотров, медицинских освидетельствований и санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в рамках оказания медицинской помощи, при трансплантации (пересадке) органов и (или) тканей, обращении донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях.

Таким образом, в рамках действующего законодательства РФ работы (услуги) по эпидемиологии в случае их организации и выполнения при оказании указанного вида медицинской помощи, в том числе при оказании первичной доврачебной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях, отнесены к медицинской деятельности и подлежат лицензированию.

Деятельность помощника врача-эпидемиолога относится к первичной доврачебной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях.

В проверяемый период учреждение осуществляло свою деятельность в сфере здравоохранения на основании лицензии № ЛО-38-01-003056 от 06.03.2018, согласно которой у медицинской организации отсутствовало разрешение на осуществление работ (услуг) в составе лицензируемого вида деятельности по эпидемиологии при оказании первичной доврачебной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях.

Пунктом 3.6. Национальной концепции профилактики инфекций, связанных с оказанием медицинской помощи, утвержденной Главным государственным санитарным врачом РФ 06.11.2011, предусмотрено: эпидемиологическая деятельность является неотъемлемой составляющей системы оказания медицинских услуг населению и направлена на создание эпидемиологически безопасных условий и предотвращение инфицирования пациентов и медицинского персонала в процессе оказания медицинской помощи и подлежит лицензированию, как любой вид медицинской деятельности. Эпидемиологическая деятельность в лечебно-профилактических организациях осуществляется врачами-эпидемиологами и помощниками врачей-эпидемиологов.

В Номенклатуру должностей медицинских работников, а также в Единый квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел «Квалификационные характеристики должностей работников в сфере здравоохранения», утвержденный Приказом Минздравсоцразвития РФ от 23.07.2010 № 541н, включены должности врача-эпидемиолога, помощника врача-эпидемиолога.

Согласно Письму Территориального органа Росздравнадзора по Иркутской области от 25.05.2018 № 02-54/1291 (органа, осуществляющего надзор и контроль за медицинской деятельностью на территории Иркутской области) деятельность помощника эпидемиолога в медицинской организации подлежит лицензированию по медицинской деятельности в части работ (услуг) по эпидемиологии.

Таким образом, принимая во внимание отсутствие лицензии на осуществление медицинской деятельности проверяемого учреждения по предоставлению работ (услуг) по эпидемиологии, суд пришел к обоснованному выводу, что расходование средств ОМС в данном случае является нецелевым.