Автор: Зайцева Г.Г., эксперт журнала

Журнал "Руководитель бюджетной организации" № 11/2022

Для руководителей государственных (муниципальных) учреждений ошибки в работе нередко оборачиваются мерами материальной или административной ответственности. Контрольные органы выписывают должностным (либо юридическим) лицам штрафы или требуют вернуть средства, потраченные в результате ошибок. Поводы для претензий бывают самые разные, их много. В нашей подборке судебных решений за 2021 и 2022 годы – некоторые из споров.

Выплаты работникам

Наиболее распространенная причина для разбирательств, в которых участвуют руководители, – выплаты персоналу из средств учреждения. Поскольку решение о выплате принимает именно директор, подписывая соответствующий приказ или распоряжение, он зачастую и несет ответственность за возникающие ошибки (хотя к ответственности может привлекаться и учреждение как юридическое лицо).

Обычно контрольные органы расценивают спорные выплаты как нецелевое расходование бюджетных средств, выставляя должностному лицу административный штраф по ст. 15.14 КоАП РФ. Суды же – в зависимости от обстоятельств конкретного дела – либо соглашаются с проверяющими, либо нет.

Если компенсационные доплаты сотрудникам из средств субсидии на выполнение задания не связаны с деятельностью, необходимой для выполнением задания, – они незаконны.

Пример отрицательного для руководителя решения – Постановление Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 01.02.2021 № 16-762/2021(16-6678/2020). Бюджетное учреждение (общеобразовательная школа) начислило нескольким своим сотрудникам компенсационные доплаты, использовав для этого средства субсидии на выполнение муниципального задания. Контролеры, а потом и судьи посчитали, что так делать нельзя. Одни выплаты работникам не были связаны с деятельностью, необходимой для выполнения задания, другие не упоминались в положении о системе оплаты труда, утвержденном в школе. За счет фонда оплаты труда, сформированного из средств субсидии, спорные доплаты производиться не должны, а значит, допущено нецелевое использование средств. Директор школы был правомерно привлечен к ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ и оштрафован на сумму 20 тыс. руб.

Положительное для руководителя решение в одном из споров вынес Верховный суд (Определение от 20.12.2021 № 308-ЭС21-24162 по делу № А32-57978/2019). К ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ привлекли казенное учреждение (жилищную инспекцию), но нарушения контрольный орган увидел именно в действиях руководителя, который выписал нескольким работникам премии при отсутствии для этого оснований. По мнению контролеров, сотрудников нельзя было премировать, поскольку с них не были сняты дисциплинарные взыскания.

Выставленный штраф в размере 27,9 тыс. руб. казенное учреждение оспорило в суде, и все инстанции высказались против решения проверяющих. Работники инспекции действительно привлекались к дисциплинарной ответственности, приказов о снятии с них взысканий руководитель не подписывал, но премии назначил. Однако свое мнение руководитель документально зафиксировал: на служебных записках имелись его резолюции о досрочном снятии взысканий. А это основание для вынесения соответствующего приказа.

Судьи отметили, что расходование бюджетных средств на премирование работников не ставится в зависимость от формы документа, в котором выражена воля работодателя на снятие наложенного ранее дисциплинарного взыскания. И та форма, в которой руководитель инспекции вынес решение о снятии с работников взысканий, не свидетельствует о нецелевом расходовании денежных средств.

Доплаты руководителю

Дополнительные выплаты первым лицам учреждений тоже относятся к выплатам персоналу, но здесь имеются свои особенности. Из-за того, что работодателем для руководителя учреждения является орган-учредитель[1], первый не может самостоятельно регулировать размер собственной оплаты труда. Все вопросы о величине зарплаты и дополнительных выплатах решаются на уровне учредителя.

Однако на практике это правило нередко нарушается. Приведем два примера, когда судьи поддержали проверяющих.

  1. Директор бюджетного учреждения (культурно-спортивный комплекс) издавал приказы о своем премировании – в отсутствие распоряжений городской администрации. Выявив это при проверке, прокурор обратился в суд, чтобы тот взыскал с виннового лица 509 тыс. руб.

Суды двух инстанций признали вину директора (к тому моменту уже бывшего), обязав его перечислить незаконно полученные средства на счет бюджетного учреждения (см., например, Апелляционное определение Суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 23.03.2021 по делу № 33-1811/2021).

Бывший директор культурно-спортивного комплекса аргументировал свои действия так. Он издавал приказы о премировании себя и других работников, чтобы исполнить требования главы администрации о доведении уровня зарплаты до целевых показателей. Все приказы согласовывались с администрацией. А вот утвержденный учредителем порядок премирования руководителей подведомственных учреждений культуры был формальным: комиссия по оценке выполнения целевых показателей эффективности деятельности учреждения не создавалась. Кроме того, за спорный период руководитель комплекса подавал сведения о доходах, где указывался их объем и источники. То есть учредитель знал о размере заработка директора учреждения и несогласия с этим не выражал.

Однако суды выяснили, что трудовой договор с директором не предусматривал стимулирующие выплаты. Установленный администрацией порядок премирования руководителей подведомственных учреждений культуры не наделял директора полномочиями по самостоятельному принятию решения о выплате себе премий и определении их размеров. Сделать это мог только работодатель (учредитель) по результатам оценки деятельности учреждения, но администрация распоряжения о премировании директора комплекса не издавала.

В итоге судьи согласились с тем, что в действиях бывшего директора учреждения усматривается недобросовестность, выразившаяся в нарушении порядка поощрения, установленного нормативным актом администрации. Правомерность взыскания в пользу учреждения была подтверждена.

  1. Директор автономного учреждения культуры (филармония) оплачивал себе в двойном размере работу в выходные, а с органом-учредителем свои действия не согласовывал. Данный факт вместе с другими нарушениями обнаружил в ходе проверки контрольный орган и предписал филармонии вернуть в областной бюджет средства, использованные не по целевому назначению (здесь меры воздействия были применены в отношении юридического, а не должностного лица). Сумма компенсационных доплат директору составила 36 тыс. руб.

Судьи поддержали контрольный орган (Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 30.05.2022 № 07АП-2493/2022 по делу № А45-5184/2021). Составляющие оплаты труда и их объемы руководителю учреждения определяет учредитель, а в силу ч. 8 ст. 113 ТК РФ к работе в выходные и праздники работник привлекается по письменному распоряжению работодателя. Директора же филармонии трудиться в выходные орган-учредитель не вызывал. Руководитель учреждения сам издавал приказы об оплате такой работы в двойном размере, а значит, действительно допустил нецелевое расходование средств субсидии.

Учреждение и дальше решило отстаивать свою позицию. Сейчас дело рассматривается в кассационной инстанции.

Доплаты заместителю в статусе «и. о.»

Более неоднозначно выглядят ситуации, когда заместитель выполняет обязанности руководителя учреждения. Данное должностное лицо, с одной стороны, по-прежнему относится к категории работников, для которых работодателем является учреждение, с другой – все же исполняет обязанности руководителя, для которого работодателем выступает уже орган-учредитель.

Так может ли временно исполняющий обязанности директора сам себе устанавливать премии?

Ответ на этот вопрос зависит от того, как оформлена передача полномочий руководителя и как случаи временного исполнения обязанностей регулируются в нормативных актах учредителя. Проиллюстрируем отличия в подходах на двух примерах.

  1. По решению органа-учредителя заместитель директора казенного учреждения (фонд госимущества) временно исполнял обязанности руководителя. В том числе требовалось соблюдать положения нормативных актов учредителя, распространяющихся на руководителей подведомственных учреждений. Работник, наделенный статусом «и. о.», трижды подписывал приказы о своем премировании. Контрольный орган расценил это как нарушение и привлек должностное лицо к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ, назначив штраф в размере 20 тыс. руб.

Контролеры решили: если орган-учредитель не издавал никаких документов о премировании по результатам работы и. о. директора, значит, начисление премий незаконно. Но суды двух инстанций посчитали иначе (см., например, Решение Краснодарского краевого суда от 06.07.2022 по делу № 21-1789/2022).

Должностное лицо не было освобождено от своей основной работы. По трудовому договору его приняли именно на должность заместителя, а орган-учредитель лишь дополнительно возложил на него обязанности директора. То есть «заместительство» совмещалось с руководством казенным учреждением. Следовательно, работодателем для должностного лица выступало учреждение, и на заместителя, наряду с остальными работниками учреждения, распространялись все локальные акты по оплате труда.

Согласно спорным приказам заместитель премировался за выполнение работы по основной должности. А это не относится к компетенции учредителя.

Право временно исполняющего обязанности руководителя устанавливать самому себе премии зависит от того, как оформлена передача полномочий руководителя и как случаи временного исполнения обязанностей регулируются в нормативных актах учредителя.

Судьи установили, что заместитель директора фонда обращался к органу-учредителю за разъяснениями по данной ситуации. А орган власти письменно сообщил об отсутствии оснований для согласования стимулирующих выплат заместителю. Дело в том, что действующий в тот период порядок выплаты премий руководителям учреждений не распространялся на должностных лиц со статусом «и. о.». Норму о необходимости согласования премий этим лицам учредитель закрепил в своем нормативном акте позднее.

Таким образом, в данной ситуации заместитель директора, наделенный статусом «и. о.», правомерно премировал сам себя. Административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ не возникло, штраф отменили.

  1. Заместитель директора другого казенного учреждения, тоже временно исполняющий обязанности руководителя, без согласования с органом-учредителем начислил себе ежемесячную надбавку за сложность и напряженность труда и премию по результатам работы. Общая сумма составила 32,5 тыс. руб. (включая начисления). Контрольный орган усмотрел нарушение в этом, а также в других действиях должностного лица и привлек его к ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ, оштрафовав на 20 тыс. руб.

Заместитель директора посчитал наказание незаконным. Он оставался в своей первоначальной должности и назначал доплаты именно по ней. Трудовой договор как с директором учреждения должностное лицо не подписывало.

Однако судьи приняли сторону контролеров (Решение Ленинского районного суда г. Краснодара от 20.06.2022 № 12-928/2022). Орган-учредитель фактически перевел заместителя на должность руководителя учреждения. А если работник с ведома работодателя допущен к работе, но трудовой договор не оформлен надлежащим образом, такой договор считается заключенным.

Факт вступления в новую должность подтвержден внесением изменений в сведения о юридическом лице, содержащиеся в ЕГРЮЛ. Здесь должностное лицо указано как единоличный исполнительный орган. Более того, сотрудник был под подпись ознакомлен с должностной инструкцией директора учреждения.

То есть должностное лицо казенного учреждения участвовало в правоотношениях с органом-учредителем как работник. Выплата себе премий в отсутствие решения министерства в этой ситуации неправомерна.

Возмещение руководителем ущерба

Помимо административной ответственности руководителей привлекают к материальной. Это происходит тогда, когда проверяющие считают, что должностное лицо своими действиями нанесло ущерб возглавляемому учреждению или бюджету соответствующего уровня, из которого финансируется учреждение. Однако судьи не всегда соглашаются с решениями контролеров.

Приведем два спора с положительным для руководителей исходом (хотя в обоих случаях речь идет уже о бывших руководителях).

  1. Бюджетное учреждение (школа) обратилось в суд с иском к бывшему директору. За период, когда тот возглавлял учреждение, проверка выявила нарушения, за них школу оштрафовали на 600 тыс. руб. Эту сумму учреждение решило взыскать с бывшего директора, считая, что именно он своими действиями, совершенными при исполнении трудовых обязанностей, нанес ущерб.

Первая инстанция согласилась с учреждением, а вот две вышестоящие встали на сторону руководителя (см., например, Определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 23.03.2021 по делу № 88-3352/2021). Комиссия, проводившая проверку финансово-хозяйственной деятельности школы, не установила вину конкретных работников в нарушении должностных обязанностей, причинно-следственную связь между их поведением и наступившим ущербом. Уплата юридическим лицом штрафа за нарушение санитарного состояния и условий безопасного нахождения детей на объектах учреждения, а также государственных нормативных требований охраны труда не может являться основанием для возложения материальной ответственности на работника.

Таким образом, выплату административного штрафа нельзя отнести к материальному ущербу работодателя, подлежащему взысканию с работника. Возмещать 600 тыс. руб. бывший директор не должен.

  1. По результатам проверки контрольный орган привлек автономное учреждение (лицей) к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ за нецелевое использование средств субсидии на выполнение муниципального задания в сумме 3,5 млн руб. А прокурор обратился с судебным иском к бывшему директору, возглавлявшему лицей в проверяемый период: должностное лицо причинило городскому бюджету прямой действительный ущерб и должно вернуть неправомерно израсходованную учреждением сумму.

Первая судебная инстанция тоже усмотрела в действиях бывшего директора нарушения: факт нецелевого расходования средств доказан, а руководитель учреждения несет полную материальную ответственность за это. Правда, суд снизил размер возмещаемого ущерба до 500 тыс. руб.

Но апелляция и кассация с этим выводом не согласились (см., например, Определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 16.09.2021 № 88-19515/2021 по делу № 2-7/2021). К административной ответственности было привлечено юридическое лицо – лицей, решения по поводу его директора не выносились. Виновность должностного лица в совершении административного нарушения и, как следствие, в причинении какого-либо ущерба суды не проверяли.

Между тем трудовое законодательство устанавливает, что материальная ответственность может быть применена к работнику при одновременном наличии следующих условий:

  • прямого действительного ущерба;

  • противоправности поведения работника;

  • вины работника в причинении ущерба;

  • причинно-следственной связи между противоправным поведением работника и наступившим ущербом;

  • соблюдении правил заключения договора о полной материальной ответственности.

Однако проверка по факту причинения ущерба директором в учреждении не проводилась. Письменные объяснения у должностного лица не запрашивались. Обстоятельства возникновения ущерба, а также вина именно директора в его причинении не устанавливались. Следовательно, оснований для возложения на бывшего руководителя обязанности возместить ущерб, причиненный учреждению, нет.

Невыполнение предписания

Следующее основание для привлечения к ответственности и наложения штрафа – невыполнение предписаний официальных органов (прежде всего тех, которые наделены контрольными функциями и уполномочены возбуждать дела об административных правонарушениях).

Такой случай произошел, например, с директором казенного учреждения (центра социальной работы). Проверив учреждение, территориальный орган Федерального казначейства выявил факты несоблюдения бюджетного законодательства и предписал устранить их в заданный срок. Большинство нарушений учреждение устранило позднее: что-то – через месяц после окончания срока, а что-то – через три месяца. Тем не менее Федеральное казначейство привлекло директора центра к ответственности по ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ и назначило штраф в размере 20 тыс. руб.

Отстоять свою позицию (ведь предписание казначейства в итоге было выполнено) должностному лицу учреждения не удалось. Суды трех инстанций согласились с контролерами (см., например, Постановление Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 12.05.2021 № 16-469/2021).

Нарушения в бухучете

Хотя за ошибки в бухгалтерском учете отвечает главный бухгалтер, к административной ответственности по данному основанию привлекают и руководителей. И они пытаются опротестовывать решения о своей виновности.

Один из таких случаев рассмотрел Шестой кассационный суд общей юрисдикции в Постановлении от 28.06.2022 № 16-3869/2022. В ходе проверки бюджетного учреждения контрольный орган обнаружил, что годовая бухгалтерская отчетность учреждения значительно искажена, а в бухучете допущены грубые нарушения.

Часть ошибок была связана с учетом транспортного средства, которое городская администрация передала учреждению в оперативное управление. Балансовая стоимость автомобиля составила 900 тыс. руб., но по данным бухучета он числился по балансовой стоимости 90 тыс. руб. (сумму занизили на 810 тыс. руб.). А еще по данному транспортному средству неверно рассчитали амортизацию, тоже существенно уменьшив ее. В результате показатели годовой бухгалтерской отчетности исказились.

Еще часть нарушений касалась другого автомобиля, переданного администрацией. Собираясь продать автомашину, бюджетное учреждение заключило договор об оценке рыночной стоимости имущества, но в бухучете его не отразило: оплата по нему не проходила, в кредиторской задолженности сумма не числилась. Кроме того, транспортное средство списали с баланса на несколько месяцев раньше, чем заключили договор купли-продажи, а сумму списания завысили. Сделка по продаже не согласовывалась с учредителем, акт о списании не оформлялся.

Все эти ошибки были вменены в вину директору учреждения. Должностное лицо привлекли к административной ответственности по ч. 3, 4 ст. 15.15.6 КоАП РФ и оштрафовали на 15 тыс. руб.

Руководитель, возглавляя учреждение на принципе единоначалия, подписывает в том числе финансовые документы, отвечает за обеспечение соблюдения финансовой и учетной дисциплины.

Судьи согласились с решением контролеров: виноват руководитель. Он возглавляет учреждение на принципе единоначалия, подписывает в том числе финансовые документы, обеспечивает соблюдение финансовой и учетной дисциплины. А значит, именно он плохо организовал бухгалтерский учет и контролировал его ведение.

Необеспечение информационной открытости документов

Размещению документов на официальном сайте bus.gov.ru руководители учреждений обычно уделяют немного внимания, тем более что обязанность публиковать информацию возложена на органы, осуществляющие функции и полномочия учредителей. Однако и за такие малозначительные проступки первых лиц тоже наказывают – в судебной практике есть прецеденты.

Пример – Решение Железногорского городского суда Курской области от 04.04.2022 по делу № 12-43/2022. Директора бюджетного учреждения (бассейн) привлекли к административной ответственности по ст. 15.15.15 КоАП РФ (нарушение порядка формирования государственного (муниципального) задания) и выписали штраф в размере 10 тыс. руб. Поводом стало несвоевременное размещение учреждением на сайте bus.gov.ru муниципального задания.

Орган-учредитель отдельным приказом передал полномочие по раскрытию информации на сайте bus.gov.ru подведомственным учреждениям, а значит, публиковать установленное задание должно было само учреждение. Кроме того, эта обязанность закреплялась за руководителями подведомственных учреждений в действующем порядке формирования и финансового обеспечения задании, а персонально за директором бассейна – в приказе органа-учредителя, утвердившем задание.

Задание выдали 28.12.2020, на опубликование у директора было пять рабочих дней, следующих за днем принятия документа[2]. Однако информация была размещена на сайте bus.gov.ru только 02.03.2021.

Судьи установили, что к административной ответственности директор бюджетного учреждения привлечен обоснованно, но штраф заменили на предупреждение (проступок совершен впервые и незначителен).

Заключение

Как видим, поводы для привлечения руководителя учреждения к ответственности могут быть самыми разными. Но многие так или иначе восходят к нецелевому использованию средств (ст. 15.14 КоАП РФ). Должностному лицу либо прямо вменяют в вину такой проступок, либо пытаются взыскать с него неправомерно полученные суммы или материальный ущерб, нанесенный учреждению.

Исходы споров тоже разные – есть и положительная, и отрицательная для руководителей практика. Однако в любом случае она становится весомым поводом для анализа собственной работы. Важно учесть выводы контрольных органов и судов, скорректировать свои действия, а при необходимости исправить ошибки или – лучше – не совершать их.

[1] См., например, п. 4 ст. 123.21 ГК РФ, Типовую форму трудового договора с руководителем государственного (муниципального) учреждения, утв. Постановлением Правительства РФ от 12.04.2013 № 329.

[2] Согласно п. 6, 7, 15 Порядка предоставления информации государственным (муниципальным) учреждением, ее размещения на официальном сайте в сети Интернет и ведения указанного сайта, утв. Приказом Минфина России от 21.07.2011 № 86н.