Саморегулирование участников финансового рынка: новые правила

Автор: Е. П. Зобова

Журнал "Страховые организации: бухгалтерский учет и налогообложение" № 6/2015

Сегодня продолжается совершенствование правового регулирования финансового рынка, одной из важнейших задач которого является создание и функционирование саморегулируемых организаций участников финансового рынка (СРО). Так определено в Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 29.12.2008 № 2043-р).

На СРО возлагаются большие надежды, в том числе решение таких задач, как:

• повышение эффективности регулирования финансового рынка путем взаимодействия государственных органов с саморегулируемыми организациями;
• создание страховых фондов СРО участников финансового рынка в дополнение к обязательной компенсационной системе;
• расширение возможностей СРО при сборе и анализе отчетности участников финансового рынка и возложение на них функции по ее анализу, обобщению и раскрытию.

Для реализации поставленных задач был принят Федеральный закон от 13.07.2015 № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка и о внесении изменений в статьи 2 и 6 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 223-ФЗ).

О перспективах развития СРО участников финансового рынка читайте в предложенном материале.

Сомнения и проблемы

Принятие Федерального закона № 223-ФЗ проходило непросто: было высказано немало замечаний и задавался вопрос о необходимости его принятия в принципе.

Как было заявлено разработчиками Федерального закона № 223-ФЗ, его целью является повышение роли саморегулирования в деятельности участников финансового рынка в условиях их количественного роста и усложнения качественных характеристик финансового рынка, а также повышение эффективности взаимодействия саморегулируемых организаций в сфере финансовых рынков с регулятором. Совершенствование института СРО в России должно привести:

• к повышению конкурентоспособности российского финансового рынка;
• к формированию целостной регулятивной системы, отвечающей интересам профессиональных участников различных секторов финансового рынка и обеспечивающей надлежащий уровень контроля их деятельности;
• к повышению уровня защиты прав потребителей финансовых услуг.

С такими целями трудно не согласиться, тем более в условиях падающего рынка страхования.

Первоначальный вариант законопроекта вызвал ряд вопросов и сомнений (Заключение Комитета Госдумы по вопросам собственности от 16.12.2014 № 3.9-80/1, Заключение Комитета Госдумы по финансовому рынку от 17.12.2014).

Принципиальным был вопрос о необходимости принятия отдельного закона о СРО для участников финансового рынка.

Сегодня действует Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее – Федеральный закон № 315-ФЗ). Этот закон определил правовую и экономическую основу саморегулирования, установил порядок создания и деятельности, полномочия СРО во всех сферах предпринимательской и профессиональной деятельности, а также ввел принципы применения механизмов коллективной материальной ответственности членов СРО. При этом было заявлено, что распространение действия базового закона на финансовую отрасль является задачей, отложенной на непродолжительный срок.

По мнению ряда экспертов, вводимые законопроектом особенности деятельности СРО в сфере финансовых рынков представляют собой регулирование, отличное от модели, определенной базовым законом.

Проблема усугубляется еще и тем, что закон принимался для всех участников финансового рынка, позиции которых в вопросах регулирования отличаются. Введение абсолютно идентичных требований для саморегулирования в разных сегментах финансового рынка представляется преждевременным, так как развитие СРО находится на различном уровне и проходило неодинаковыми путями. Ввиду значительного своеобразия деятельности разных групп участников финансовых рынков (в том числе требований к их правовому положению, проводимым ими операциям, вопросам организации надзора и контроля деятельности) представляется некорректной попытка сформулировать одинаковые подходы к организации участниками СРО своей деятельности, содержанием которой является разработка и утверждение стандартов СРО, а также контроль их соблюдения членами СРО.

Проблемными местами законопроекта назывались в том числе следующие:

• отсутствие четко определенной организационно-правовой формы юридического лица – саморегулируемой организации;
• отсутствие определения конкретных компетенций СРО, разграничение их с Банком России;
• совмещение в рамках одной СРО членов, осуществляющих различные виды деятельности на финансовом рынке;
• необоснованно высокое пороговое значение в 34% от общего количества финансовых организаций, осуществляющих соответствующий вид деятельности, для создания СРО. Это указывает на существование только двух саморегулируемых организаций в каждом сегменте финансового рынка;
• принцип обязательного членства финансовых организаций в созданных саморегулируемых организациях. Высказывались опасения, что институт СРО может остаться невостребованным только потому, что не будет СРО, соответствующей заявленным требованиям;
• недостаточное определение статуса базовых стандартов.

Кроме того, отмечалось, что в законопроекте используется термин «финансовые организации». Но он неточно определяет круг существующих субъектов финансового рынка, в отношении которых предлагается ввести обязательное членство в СРО, так как этим термином охватываются исключительно юридические лица, тогда как соответствующими субъектами могут быть и индивидуальные предприниматели.

Много сомнений было высказано и в отношении разработки базовых стандартов СРО: отсутствие четкого представления о юридической природе данного документа с точки зрения не только гражданского права, но и теории права не давало ответа на вопрос, является ли он по своей природе нормативным актом или индивидуальным актом гражданско-правового характера.

Возвращаясь к самому первому принципиальному вопросу о необходимости принятия отдельного закона по СРО для участников финансового рынка, отметим, что действие Федерального закона № 315-ФЗ не распространяется на саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, жилищных накопительных кооперативов, негосударственных пенсионных фондов, кредитных организаций, бюро кредитных историй.

Федеральный закон № 315-ФЗ решает общие вопросы правоотношений в области саморегулирования на текущем этапе, а в целом область саморегулирования отличается разрозненностью регулирования. Таким образом, деятельность СРО в большинстве сегментов финансового рынка осуществляется в соответствии с профильными законами о деятельности соответствующих участников финансового рынка либо не урегулирована вовсе.

Разработчики Федерального закона № 223-ФЗ ставили своей задачей изменить существующий механизм саморегулирования на финансовом рынке, приняв концептуальные решения в этой области.

Основные положения Федерального закона № 223-ФЗ

Федеральный закон № 223-ФЗ регулирует отношения, возникающие в процессе деятельности СРО в сфере финансового рынка.

Обратите внимание:

Федеральный закон № 223-ФЗ вступает в силу с 11 января 2016 года.

Под саморегулированием в сфере финансового рынка понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется финансовыми организациями, указанными в п. 1 ст. 3 Федерального закона № 223-ФЗ, и содержанием которой являются разработка стандартов деятельности таких финансовых организаций и контроль соблюдения требований указанных стандартов.

Определены следующие цели деятельности СРО:

• развитие финансового рынка РФ, содействие созданию условий для эффективного функционирования финансовой системы РФ и обеспечения ее стабильности;
• реализация экономической инициативы членов СРО;
• защита и представление интересов своих членов в Банке России, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления, судах, международных организациях.

Хотя в Федеральном законе № 223-ФЗ так и остался термин «финансовая организация», под ней понимаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие следующие виды деятельности:

1. брокеров;
2. дилеров;
3. управляющих;
4. депозитариев;
5. регистраторов;
6. акционерных инвестиционных фондов и управляющих компаний инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов;
7. специализированных депозитариев;
8. негосударственных пенсионных фондов;
9. страховых организаций;
10. страховых брокеров;
11. обществ взаимного страхования;
12. микрофинансовых организаций;
13. кредитных потребительских кооперативов;
14. жилищных накопительных кооперативов;
15. сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов;
16. форекс-дилеров.

Приобретение статуса СРО. Под СРО в данном случае понимается некоммерческая организация, созданная в соответствии с ГК РФ и Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» в форме ассоциации (союза) в целях, предусмотренных Федеральным законом № 223-ФЗ, основанная на членстве и объединяющая финансовые организации. Саморегулируемая организация не может являться членом другой саморегулируемой организации.

К СРО предъявляются следующие требования:

• объединение в составе некоммерческой организации в качестве ее членов не менее 26% от общего количества финансовых организаций, осуществляющих соответствующий вид деятельности;
• наличие разработанных внутренних стандартов СРО;
• наличие органов управления и специализированных органов СРО;
• соответствие лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа некоммерческой организации – руководителя СРО – требованиям, установленным ст. 24 Федерального закона № 223-ФЗ.

Отметим, что по сравнению с первоначальным вариантом пороговое значение по количеству членов снижено с 34% до 26%, то есть количество СРО одного вида увеличено до 3. Укрупнение СРО призвано реализовать принцип добросовестности поведения СРО, основанного на заслуженной репутации, что позволит избежать создания СРО-«однодневок» и процесса неуправляемого открытия и закрытия недобросовестных СРО.

Статус СРО приобретается в отношении одного или нескольких видов деятельности финансовых организаций при условии соблюдения порогового значения 26% в отношении каждого вида деятельности, являющегося предметом саморегулирования для СРО.

Уточнено, что некоммерческая организация приобретает статус саморегулируемой организации со дня внесения сведений о ней в единый реестр саморегулируемых организаций в сфере финансового рынка. Решение о внесении в реестр принимает Банк России, который и ведет указанный реестр.

Стандарты СРО. Стандарты подразделяются на базовые и внутренние.

Обязательные стандарты, разработанные, согласованные Банком России и утвержденные в установленном порядке, являются базовыми стандартами. Базовые стандарты обязательны для исполнения всеми финансовыми организациями, осуществляющими соответствующий вид деятельности, вне зависимости от их членства в СРО. Базовые стандарты не подлежат государственной регистрации.

Банк России устанавливает перечень и требования к содержанию обязательных для разработки СРО определенного вида базовых стандартов из числа следующих:

• по управлению рисками;
• корпоративного управления;
• внутреннего контроля;
• защиты прав и интересов физических и юридических лиц – получателей финансовых услуг, оказываемых членами саморегулируемых организаций;
• совершения операций на финансовом рынке.

Базовые стандарты совершения операций на финансовом рынке разрабатываются в соответствии с установленным Банком России перечнем операций (содержанием видов деятельности) на финансовом рынке, подлежащих стандартизации в зависимости от вида деятельности финансовых организаций.

Стандарты СРО, разработанные и утвержденные в установленном порядке, являются внутренними стандартами СРО. Внутренние стандарты обязательны для исполнения членами СРО и, если это предусмотрено внутренними стандартами, ассоциированными членами саморегулируемой организации.

По мнению создателей закона, разработка и изменение базовых стандартов при непосредственном участии профессионального сообщества обеспечит необходимый уровень унификации регулирования, снижение издержек профессиональных участников и, соответственно, стоимости их услуг для потребителей, а также будет способствовать оперативному изменению и совершенствованию методов и способов регулирования финансового рынка.

Полномочия СРО, переданные Банком России. Установлено, что Банк России на основании письменного обращения СРО вправе передать ей полномочия по получению от членов СРО отчетности, перечень которой устанавливается Банком России.

Порядок передачи и осуществления указанных полномочий, а также порядок и основания их прекращения устанавливаются Банком России с учетом требований Федерального закона № 223-ФЗ.

Членство в СРО. Членство финансовой организации в СРО, вид которой соответствует виду деятельности, осуществляемому такой финансовой организацией, является обязательным в случае наличия СРО соответствующего вида.

Финансовая организация может являться членом только одной СРО определенного вида, за исключением случаев ассоциированного членства.

Если финансовая организация осуществляет несколько видов деятельности, то она может являться членом нескольких СРО соответствующих видов или одной СРО, имеющей статус саморегулируемой организации в отношении соответствующих видов деятельности финансовой организации.

Установлен срок, в течение которого финансовая организация обязана стать членом СРО, – в течение 180 дней, следующих за днем наступления одного из следующих событий:

• получение некоммерческой организацией статуса СРО соответствующего вида при отсутствии до указанного дня СРО соответствующего вида;
• прекращение своего членства в СРО.

В случае нарушения указанных правил Банк России вправе по своему усмотрению:

• отозвать лицензию (разрешение) на осуществление соответствующего вида деятельности;
• исключить сведения о финансовой организации из реестра финансовых организаций соответствующего вида;
• обратиться в суд с заявлением о ликвидации финансовой организации.

Ассоциированными членами СРО могут являться финансовые организации, являющиеся членами другой СРО того же вида, а также иные лица.

Между ассоциированными членами и СРО несколько иные вза­имоотношения:

• ассоциированные члены вправе участвовать в общем собрании членов СРО с правом совещательного голоса, а также в деятельности формируемых саморегулируемой организацией комитетов, комиссий, рабочих и экспертных групп;
• СРО не вправе осуществлять контроль деятельности ассоциированного члена в установленном порядке и применять к нему меры, предусмотренные ст. 15 Федерального закона № 223-ФЗ, за исключением случая, если ассоциированный член подчиняется отдельным внутренним стандартам.

Для всех кандидатов в члены СРО, осуществляющих один вид деятельности, должны быть установлены единые требования при приеме. Для рассмотрения представленных документов СРО дается 30 дней.

Установлены следующие основания для отказа при приеме в члены СРО:

• несоответствие финансовой организации требованиям к членству, предъявляемым СРО;
• представление финансовой организацией документов, не соответствующих установленным требованиям или представление документов не в полном объеме;
• представление финансовой организацией документов, содержащих недостоверную информацию.

Для прекращения членства в СРО у финансовой организации могут быть следующие основания:

• добровольный выход финансовой организации из СРО;
• исключение финансовой организации из членов СРО по решению СРО;
• отзыв лицензии (разрешения) финансовой организации или исключения сведений о ней из реестра финансовых организаций, осуществляющих соответствующий вид деятельности;
• реорганизация финансовой организации, за исключением случая реорганизации в форме преобразования, присоединения или выделения;
• ликвидация финансовой организации;
• прекращение статуса СРО;
• иные случаи, предусмотренные федеральными законами.

Саморегулируемая организация вправе принять решение об исключении финансовой организации из членов СРО в случае:

• несоблюдения членом СРО требований базовых стандартов, внутренних стандартов и иных внутренних документов СРО;
• неоднократной неуплаты финансовой организацией в течение одного года членских взносов;
• выявления недостоверных сведений в документах, представленных финансовой организацией для приема в члены, в кандидаты в члены СРО.

По общему правилу вступительный взнос и членские взносы, уплаченные финансовой организацией в связи с ее членством в СРО, не подлежат возврату при прекращении ее членства в СРО, за исключением случаев, установленных внутренними документами СРО.

Контроль СРО деятельности своих членов. СРО контролирует соблюдение своими членами требований федеральных законов, регулирующих деятельность в сфере финансового рынка, нормативных правовых актов РФ, нормативных актов Банка России, базовых стандартов, внутренних стандартов и иных внутренних документов СРО, в том числе путем проведения плановых и внеплановых проверок.

Плановая проверка проводится не реже одного раза в пять лет и не чаще одного раза в год. График плановых проверок своих членов на текущий год СРО направляет в Банк России ежегодно до 1 февраля.

Внеплановая проверка проводится на основании поручения Комитета финансового надзора Банка России, жалобы на члена СРО и иных оснований, предусмотренных внутренними стандартами СРО.

СРО в отношении своего члена может применять ряд мер, начиная с требования об обязательном устранении выявленных нарушений в установленные сроки, заканчивая наложением штрафа и исключением из членов саморегулируемой организации.

Информация о выявленных нарушениях передается в Банк России вместе с мотивированным мнением СРО по данному вопросу.

В отношении своих членов СРО вправе направить в Банк России мотивированное мнение относительно наличия оснований для отзыва лицензии (разрешения) или исключения сведений о нем из реестра финансовых организаций, осуществляющих соответствующий вид деятельности, либо направления в суд заявления о его ликвидации, которое учитывается при рассмотрении данного вопроса Банком России.

Кроме этого, СРО имеет право обратиться в Банк России с предло­жением о применении к своим членам мер ответственности, пре­дусмотренных законодательством РФ, за нарушение установленных требований.

Полномочия Банка России в отношении СРО. Надзор за деятельностью СРО осуществляет Банк России.

Во-первых, Банк России ведет реестр СРО, который размещается в Интернете.

Во-вторых, Банк России осуществляет надзор за выполнением СРО требований действующего законодательства.

В-третьих, у Банка России в случае неисполнения в установленный срок его предписания об устранении нарушений, выявленных в деятельности СРО, есть право:

• наложить штраф в размере и порядке, которые установлены КоАП РФ;
• направить требование о замене руководителя СРО;
• принять решение о прекращении статуса СРО;
• приостановить исполнение всех или части функций СРО, в том числе приостановить все или часть переданных ей полномочий.

Представители Банка России вправе присутствовать на собраниях (заседаниях) органов управления и специализированных органов СРО, а также на иных проводимых ею мероприятиях.

Члены СРО, в свою очередь, вправе направить в Банк России жалобу на действия (бездействие) СРО, которая подлежит рассмотрению в 30-дневный срок.

Участие СРО в нормотворчестве. СРО совместно с Банком России может участвовать в подготовке проектов нормативных актов Банка России, для чего планируется создавать совместные рабочие группы.

Установлена обязанность Банка России выносить проекты нормативных актов на рассмотрение рабочих групп и иных объединений по инициативе СРО. Одним из вариантов может быть размещение проектов документов на официальном сайте Банка России.

Саморегулируемые организации вправе объединяться между собой, в том числе создавать советы из числа руководителей СРО. Основной целью деятельности совета СРО является координация интересов СРО на финансовом рынке и их представительство в Банке России.

Установлено, что председатель совета СРО вправе присутствовать на заседаниях экспертных советов при Банке России при обсуждении вопросов, относящихся к компетенции совета СРО, за исключением случаев, если на заседаниях экспертного совета рассматриваются вопросы, содержащие конфиденциальную информацию.

* * *

С 2016 года вступает в силу Федеральный закон № 223-ФЗ, который меняет существующий механизм института саморегулирования для участников финансового рынка.

Определены общие подходы к построению системы взаимодействия профессионального сообщества различных сегментов финансового рынка с единым регулятором финансового рынка – Банком России, принципы участия профессиональных объединений в осуществлении регулирования, контроля и надзора на финансовом рынке, наделения СРО полномочиями по разработке стандартов, норм и правил, дополняющих и (или) детализирующих нормы государственного регулирования.

Результатом вводимых Федеральным законом № 223-ФЗ изменений должна стать прозрачная, целостная, эффективно функционирующая и стабильная финансовая система РФ, соблюдающая права и законные интересы розничных инвесторов и создающая условия для снижения рисков индивидуальных инвестиций.