Каковы основания для возврата средств субсидии на выполнение задания?

Завершив выполнение государственного (муниципального) задания на предыдущий год и отчитавшись об этом органу-учредителю, автономное учреждение должно убедиться в отсутствии причин для возврата средств соответствующей субсидии. При каких обстоятельствах все же потребуется перечислить деньги в бюджет? Какие ошибки учреждений дают контролерам и судьям основание сделать вывод о невыполнении задания?

Законодательство предусматривает несколько оснований для возврата. Во-первых, потребовать от автономного учреждения вернуть средства в бюджет может орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, – если при анализе годового отчета учреждения о выполнении задания обнаружит расхождение плановых и фактических показателей, превышающее допустимый диапазон. Во-вторых, требование о возврате выставляют контролеры (орган Федерального казначейства, финансовый орган, контрольно-счетный орган), которые приходят в учреждение с проверкой. Сделать это они могут на основании ошибок, выявленных при проверке деятельности АУ в рамках задания и эффективности расходования им средств бюджета. Нарушение установленных правил нередко влечет административную ответственность в виде штрафа. В-третьих, при возникновении между контролерами и учреждением спора и рассмотрении его в суде последний (при наличии доказательств) подтверждает правомерность требования о возврате и привлечения учреждения к административной ответственности.

Рассмотрим, в каких именно ситуациях учреждение должно вернуть средства субсидии и по какой статье АУ могут привлечь к административной ответственности.

Невыполнение задания, зафиксированное в годовом отчете

Согласно п. 6 ст. 69.2 БК РФ под невыполнением задания понимается недостижение (превышение допустимого (возможного) отклонения) его показателей, характеризующих объем оказываемых услуг (выполняемых работ), а также показателей качества, если они определены в задании. Если автономное учреждение не выполнило задание, у него возникает обязанность перечислить в бюджет остатки субсидии, соответствующие недостигнутым показателям.

В частности, в ч. 3.15 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ указано, что федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами представительных органов муниципальных образований может быть предусмотрен возврат в бюджет остатка субсидии на выполнение задания подведомственными АУ в объеме, соответствующем недостигнутым показателям задания. Публично-правовые образования, как правило, используют эту возможность. К примеру, об обязанности перечислить в бюджет средства субсидии в объеме, эквивалентном невыполненным показателям задания, говорится в абз. 2 п. 46 Положения (Постановление Правительства РФ от 26.06.2015 № 640) (действует в отношении федеральных учреждений), ст. 53 Закона Московской области от 12.12.2018 № 216/2018-ОЗ и Постановлении правительства Ленинградской области от 30.12.2015 № 543 (оба требования распространяются на АУ и БУ соответствующего подчинения).

Сама процедура возврата запускается после подачи автономным учреждением годового отчета о выполнении задания. Отчетная форма содержит графу «Отклонение, превышающее допустимое (возможное) отклонение» (см., например, форму, утвержденную Положением № 640). В этой графе учреждение при необходимости должно проставить процент, отражающий объем невыполненных показателей.

На основании полученных от учреждения сведений орган-учредитель рассчитывает конкретную сумму возврата (для федеральных учреждений форма такого расчета включена в Типовую форму № 198н) и уведомляет об этом подведомственное АУ. Оно, в свою очередь, должно перечислить в установленный срок средства в бюджет.

К сведению: потребовать от автономного учреждения вернуть средства в бюджет может орган-учредитель – если при анализе годового отчета о выполнении задания он обнаружит расхождение плановых и фактических показателей, превышающее допустимый диапазон.

Срок возврата определяется в соглашении о предоставлении субсидии на выполнение задания (см., например, Типовую форму № 198н), а основанием для этого служит нормативный акт, изданный учредителем в отношении учреждений того или иного уровня. Вернуть средства надо в первой половине года, однако конкретные даты могут быть разными. Так, в Московской области крайний срок – это 1 июня, в Ленинградской – 1 марта, а в Мурманске – 1 апреля.

Важно, что на сумму возврата влияют два обстоятельства, установленные на местах в нормативной базе.

1. Показатели, которые берутся для расчета объема субсидии, подлежащего возврату. В нормативных актах может говориться лишь об объемных показателях либо сразу о двух их видах (показателях объема и качества). Первый вариант выбран для федеральных учреждений (абз. 2 п. 46 Положения № 640) и, например, в Ленинградской области (см. сноску 4), второй вариант – в Свердловской области. То есть в первом случае сумма возврата будет меньше, чем во втором (скажем, если одновременно не выполнены показатели и объема, и качества). А при недостижении одних лишь качественных показателей задания в первом случае необходимость возврата не возникнет.

2. Величина допустимых отклонений. Она обычно составляет 5 % (к примеру, в Пермском крае) или 10 % (скажем, в Республике Башкортостан). Но иногда этот процент не устанавливается вовсе – так поступили в Московской области. А значит, при отсутствии диапазона, в котором учреждение, не опасаясь финансовых последствий, может отклониться от показателей задания, сумма возврата будет больше. Выполнение же задания в границах возможного отклонения не приведет к возврату средств (Письмо Минфина РФ от 12.04.2016 № 02-01-09/20629).

Таким образом, первое основание для возврата части субсидии на выполнение задания – это наличие в годовом отчете отклонений, превышающих допустимые, и признание органом-учредителем факта невыполнения задания. Отчет укажет, что учреждение не достигло запланированных значений, из-за чего учредитель потребует вернуть денежные средства, эквивалентные недостигнутым показателям.

Невыполнение задания, выявленное при проверке

Недостоверность сведений, отраженных в годовом отчете, тоже может повлечь за собой признание государственного (муниципального) задания невыполненным. Это произойдет, если проверяющие обнаружат, что отчет содержит счетные ошибки, влияющие на результат выполнения задания, либо часть значений в отчете не подтверждается первичными документами. И тогда подтвержденные фактические показатели окажутся меньше плановых (даже с учетом допустимых отклонений).

Подобные нарушения могут возникать из-за недостаточного контроля органа-учредителя за ходом и результатом выполнения задания. Эти факты нередко выявляются при проверках контрольно-счетными органами, функционирующими в публично-правовых образованиях. На представление недостоверной отчетности о выполнении государственных и муниципальных заданий указывает и Федеральное казначейство в своем классификаторе – это расценивается как один из рисков в работе учреждений.

Счетные ошибки, допущенные автономным учреждением при заполнении отчета, могут вызвать достаточно серьезные последствия. Вместе с такими недочетами обнаруживается и факт невыполнения показателей задания. Например, при проверке образовательного учреждения контрольно-счетный орган среди прочего выявил, что в годовом отчете учреждения допущена ошибка: фактический показатель «Доля педагогических работников, имеющих первую или высшую квалификационную категорию», характеризующий качество оказания услуги, составил 64,3%, что на 10,7 % меньше, чем установлено в задании. Впоследствии при рассмотрении спора судьи приняли во внимание и данный факт (см. Постановление Московского городского суда от 07.02.2018 № 4а-8770/2017).

К сведению: контролеры могут признать задание невыполненным, если обнаружат, что отчет о его выполнении содержит счетные ошибки, влияющие на результат работы учреждения, либо часть значений в отчете не подтверждается первичными документами.

В свою очередь, недостоверность отчетной информации возникает из-за ее неподтверждения первичными документами – проанализировав их, контролеры могут сделать вывод о недостижении количественных и качественных показателей задания. В указанных документах отражается количество посещений, получателей услуг, их удовлетворенность предоставляемыми услугами и пр. В частности, в дошкольном учреждении проверяющие могут запросить:

В свою очередь, в учреждении физкультуры и спорта проверить могут следующее:

Как показали результаты одной из проверок, при установлении расхождений между сведениями отчета и перечисленными документами, предоставленными учреждением физкультуры и спорта, контролеры сделали вывод о том, что часть обучающихся фактически не занимается в группе и услуги им не оказываются. Кроме того, на недостоверность информации указало несоответствие количества человеко-часов, отраженного в отчете, и часов учебной нагрузки для тренеров-преподавателей согласно расписанию учебных занятий.

Еще один пример искажения отчетности о выполнении задания касается реализации программ профессиональной переподготовки. Проверяя федеральное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования, Счетная палата выявила, что показатели годового отчета не подтверждаются результатами выборочного анализа первичных документов – журналов учебных занятий. В связи с этим контролеры констатировали факт невыполнения задания (Представление Счетной палаты РФ от 30.05.2018 № ПР 02-175/02/1-02).

Отметим, что сам по себе факт подачи недостоверной отчетности, касающейся оказания услуг (выполнения работ) в рамках задания, не предполагает административной ответственности, а вот за его невыполнение ответственность предусмотрена. Согласно ст. 15.15.5-1 КоАП РФ однократный проступок грозит должностному лицу автономного учреждения предупреждением или штрафом в размере от 100 до 1 000 руб., повторное нарушение – штрафом в размере от 10 000 до 30 000 руб.

Привлечь к ответственности могут:

Таким образом, вторым основанием для возврата части субсидии на выполнение задания станут результаты проверки основной деятельности учреждения и эффективности расходования им средств бюджета. Контрольные органы, сопоставив отчетные данные и информацию, отраженную в первичных документах, могут не только выдать рекомендации и предписания об устранении выявленных нарушений, но и привлечь к административной ответственности по ст. 15.15.5-1 КоАП РФ.

* * *

Помимо двух рассмотренных оснований для возврата существуют еще два, тоже выявляемые при проверках. Контролеры могут потребовать возврата средств субсидии на выполнение задания при обнаружении нарушений условий предоставления данной субсидии (ст. 15.15.5 КоАП РФ) либо нецелевого использования бюджетных средств (ст. 15.14 КоАП РФ). Именно эти требования зачастую и оспаривают в судах учреждения – данные основания мы рассмотрим в следующем номере журнала.

Между тем из сказанного в статье можно сделать два вывода.

1. Отчет о выполнении задания – важный документ, отражающий результаты выполнения задания. На его основе решения о необходимости возврата средств принимает не только орган-учредитель, но и контрольные органы.

2. Административная ответственность за невыполнение задания возникает не всегда. Согласно нормам КоАП РФ привлечь к ней могут только контрольные органы (органы-учредители такого полномочия не имеют). А значит, готовиться к штрафу автономное учреждение должно, если контролеры при проверке его деятельности выявят факт невыполнения задания.