Автор: Чагин К.Г., консультант по социальной политике Института экономики города (Москва)

Журнал "Руководитель автономного учреждения" № 9/2019

Нормативный подход к финансированию деятельности государственных и муниципальных учреждений – один из основных финансово-экономических принципов, провозглашенный в ходе реформирования бюджетной сети и противопоставленный прежнему принципу сметного финансирования. Предполагалось, что четкая привязка объема финансового обеспечения учреждений к объему их деятельности (норматив – по сути, стоимость оказания единицы услуги) позволит повысить прозрачность финансирования и его эффективность. Проанализируем практику применения базовых нормативов затрат на оказание услуг как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях.

Правовая основа.

Прежде всего, остановимся на единых правилах применения нормативов затрат, установленных на общефедеральном уровне. В силу п. 4 ст. 69.2 БК РФ эти правила таковы.

  1. Финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом госвласти субъекта РФ, местной администрацией.

  2. Объем финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, утверждаемых в указанном выше порядке, с соблюдением общих требований, определенных отраслевыми федеральными органами исполнительной власти.

Иными словами, субъекты РФ и муниципальные образования, устанавливая собственные порядки финансового обеспечения выполнения государственных (муниципальных) заданий, должны руководствоваться общефедеральными правилами. Например, при разработке региональных правил расчета нормативных затрат на оказание услуг учреждениями культуры субъекта РФ надо опираться на общефедеральные правила расчета, установленные Минкультуры[1]. В них, в частности, говорится, что нормативы затрат на государственные (муниципальные) услуги в сфере культуры на любом уровне (федеральном, региональном, муниципальном) должны определяться на основе базового норматива затрат на оказание услуги и корректирующих коэффициентов к нему.

Согласно общефедеральным требованиям базовые нормативы и названные коэффициенты устанавливаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти по отношению к федеральным учреждениям культуры, исполнительными органами власти субъектов РФ по отношению к региональным учреждениям, муниципальными органами по отношению к муниципальным учреждениям.

Корректирующие коэффициенты могут быть территориальными и отраслевыми.

Территориальные призваны учитывать специфику учреждений, находящихся на разных территориях страны (очевидно, что затраты на оказание одной и той же услуги будут выше в районах Крайнего Севера по сравнению с условиями черноморского побережья) или на разных территориях больших регионов, в которых неодинаковы природные и иные условия. Также территориальные коэффициенты отражают социально-экономическую специфику территорий. Например, для федеральных образовательных учреждений, находящихся в Чукотском автономном округе, территориальный коэффициент, учитывающий средний уровень зарплаты в регионе, равен 4,595 (наибольшее значение), а для таких же учреждений в Республике Дагестан – 1 (наименьшее значение)[2].

На местах должны утверждаться собственные нормативы и коэффициенты по отношению к подведомственным государственным и муниципальным учреждениям.

Территориальные коэффициенты могут разниться и в пределах одного субъекта РФ. Так, в Республике Коми[3] в отношении государственных учреждений здравоохранения, находящихся в республиканской столице Сыктывкаре, применяются такие коэффициенты: на оплату труда – 1,7; на коммунальные услуги и содержание недвижимого имущества – 1. А в отношении учреждений здравоохранения, находящихся в Воркуте (территория, относящаяся к районам Крайнего Севера), значения коэффициентов выше – 2,4 и 1,25 соответственно. А вот на уровне муниципальных образований такие коэффициенты, как правило, не применяются (либо значение коэффициента просто равно 1) – в силу того, что каких-то значимых территориально обусловленных различий между учреждениями нет.

В свою очередь, отраслевые коэффициенты предназначены для учета организационно-содержательной специфики оказания услуг. К примеру, судя по таким коэффициентам, установленным для федеральных учреждений по услуге «Спортивная подготовка по олимпийским видам спорта, вид спорта «Гольф», подготовка по минигольфу обходится дороже, чем по простому гольфу: применяется коэффициент 1,1 (см. сноску 2 к настоящей статье). А бывает и так, что к каждому отдельному учреждению применяется индивидуальный отраслевой корректирующий коэффициент. В частности, такая ситуация сложилась в отношении государственных учреждений здравоохранения в Республике Коми (см. сноску 3).

Практика установления значений.

На официальном сайте bus.gov.ru размещены базовые нормативы затрат и корректирующие коэффициенты к ним, которые федеральные ведомства утвердили по отношению к подведомственным федеральным учреждениям. Такая публикация осуществлена на основании правил финансового обеспечения выполнения государственных заданий федеральными учреждениями[4]. (Отметим, что с формирования заданий на 2020 год и плановый период эти правила изменятся: публиковать базовые нормативы затрат и отраслевые коэффициенты нужно будет на едином портале бюджетной системы РФ.)

Федеральные нормативы и коэффициенты не являются обязательными для применения субъектами РФ и муниципальными образованиями. На местах должны утверждаться собственные нормативы и коэффициенты по отношению к подведомственным государственным и муниципальным учреждениям. На практике федеральные значения нормативов и коэффициентов, конечно, могут учитываться при определении региональных и муниципальных значений, но все же те нередко отличаются от федеральных. Скажем, если федеральный базовый норматив затрат по услуге «Библиотечное, библиографическое и информационное обслуживание пользователей библиотеки (с учетом всех форм, в стационарных условиях)» составляет 340,67 руб. на 1 посещение (см. сноску 2), аналогичный базовый норматив в Самарской области равен 151,05 руб. на 1 посещение[5]. Кроме того, в данном регионе применяются совсем иные корректирующие коэффициенты.

Снова сравним федеральные и региональные значения, но теперь для коэффициентов. В отношении федеральных учреждений к базовому нормативу применяется целый ряд отраслевых корректирующих коэффициентов (например, если указанную «библиотечную» услугу предоставляет учреждение, отнесенное к объектам особо ценного культурного наследия, норматив умножается на коэффициент 1,5, а если услуга рассчитана на детей и молодежь – на коэффициент 0,83). В то же самое время в Самарской области к аналогичной услуге применяется только один отраслевой коэффициент 2,5. Это происходит в том случае, когда услугу оказывает учреждение для незрячих и слабовидящих. А вот в городе Октябрьском (Республика Башкортостан) базовый норматив той же самой услуги составляет 26,83 руб. на 1 посещение, а значение корректирующих коэффициентов равно 1 (то есть фактически они не используются)[6].

Недостаточная прозрачность расчетов и открытость информации об утвержденных базовых нормативах и корректирующих коэффициентах остается одной из проблем применения нормативного подхода.

Такая большая разница между нормативами финансирования одной и той же услуги объясняется тем, что на практике их размер, как правило, рассчитывается не «от потребности», а исходя из исторически сложившейся ситуации на той или иной территории. Нередко бывает, что нормативы и корректирующие коэффициенты просто «подгоняются» под бюджетные ресурсы, имеющиеся для финансирования деятельности учреждений. Более того, распространена практика, когда установленные нормативы меняются уже в ходе выполнения учреждениями государственных или муниципальных заданий, – данная возможность даже закрепляется в соответствующих нормативно-правовых актах[7].

Регионы и муниципалитеты самостоятельно решают вопрос о том, в каком информационном источнике должны размещаться сведения об их собственных базовых нормативах затрат и корректирующих коэффициентах. В частности, в Новосибирской области[8] установили, что соответствующие сведения публикуются на официальных сайтах органов, осуществляющих функции и полномочия учредителя учреждений, а в Новомосковске[9] (Тульская область) информация должна размещаться на сайте городской администрации.

Но, несмотря на наличие в региональных или муниципальных нормативно-правовых актах требования об опубликовании базовых нормативов и корректирующих коэффициентов, на практике зачастую невозможно обнаружить их в открытых источниках. Автору статьи приходилось сталкиваться с ситуациями, когда значения нормативов и коэффициентов, установленные финансовыми ведомствами, остаются неизвестными даже представителям отраслевых органов, выполняющих функции и полномочия учредителей. Недостаточная прозрачность расчетов и открытость информации об утвержденных базовых нормативах и корректирующих коэффициентах остается одной из проблем применения нормативного подхода. Во многих случаях это связано с тем, что сами чиновники понимают, что нормативы посчитаны, образно говоря, «от фонаря», и поэтому просто не склонны лишний раз их афишировать.

* * *

Практика применения нормативного подхода к финансированию государственных и муниципальных услуг учреждениями нуждается в серьезном совершенствовании. Основное направление такой работы – переход к расчету нормативов «от потребности», которая определяется полными и конкретными стандартами услуг, а не от сложившегося факта (объема финансирования).

[1] Приказ Минкультуры РФ от 28.03.2019 № 357 «Об утверждении Общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере культуры и кинематографии, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) государственным (муниципальным) учреждением».

[2] Источник – официальный сайт для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях bus.gov.ru.

[3] Приказ минздрава Республики Коми от 20.12.2018 № 2507-р «Об утверждении значений базовых нормативов затрат и корректирующих коэффициентов к базовым нормативам затрат на оказание государственных услуг в сфере здравоохранения государственными учреждениями Республики Коми на 2019 – 2021 гг.».

[4] Пункт 27 Положения о формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания, утв. Постановлением Правительства РФ от 26.06.2015 № 640.

[5] Приказ министерства культуры Самарской области от 26.12.2018 № 58 «Об утверждении значений базовых нормативов затрат на оказание государственных услуг, отраслевых корректирующих коэффициентов, нормативных затрат на оказание государственных услуг, затрат на выполнение работ учреждениями культуры, подведомственными министерству культуры Самарской области».

[6] Постановление главы администрации городского округа г. Октябрьский Республики Башкортостан от 29.12.2017 № 5938 «О нормативных затратах на оказание муниципальных услуг муниципальными учреждениями, подведомственными отделу культуры Администрации городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан».

[7] См., например, Постановление администрации г. Воткинска от 10.10.2013 № 2282 «Об утверждении Порядка определения нормативных затрат на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) и нормативных затрат на содержание имущества муниципальных учреждений, подведомственных Управлению культуры, спорта и молодежной политики Администрации города Воткинска».

[8] Пункт 17 Порядка формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении государственных учреждений Новосибирской области и финансового обеспечения выполнения государственного задания, утв. Постановлением правительства Новосибирской области от 23.11.2015 № 406-п.

[9] Постановление администрации муниципального образования г. Новомосковск от 28.12.2018 № 4311 «Об утверждении базового норматива затрат на оказание муниципальными бюджетными учреждениями муниципальных услуг в сфере образования на 2019 год».