Автор: О. Е. Орлова

Журнал "Бухгалтер Крыма: учет в унитарных предприятиях" № 2/2016

В условиях реформирования законодательства о закупках унитарные предприятия могут испытать самые ощутимые (по сравнению с другими закупщиками) последствия изменения правил закупочной деятельности. Каковы эти планируемые изменения?

В условиях реформирования законодательства о закупках унитарные предприятия могут испытать самые ощутимые (по сравнению с другими закупщиками) последствия изменения правил закупочной деятельности. Планируемые меры с высокой вероятностью приведут к тому, что на смену самостоятельности и относительной свободы унитарных предприятий (далее – УП) в процедуре закупок придут жестко регламентированные нормы. В настоящей статье раскрыты существующие правила закупок УП, а также запланированные Правительством РФ изменения законодательства о закупках.

Действующее законодательство о закупках унитарных предприятий

Основным законом, регулирующим закупочную деятельность УП, является Закон о закупках[1]. Под действие данного закона подпадает подавляющая часть закупок УП. В случаях, установленных законодательством, УП обязаны применять нормы Закона о контрактной системе[2]. Перечислим эти случаи, их немного.

УП обязаны руководствоваться положениями Закона о контрактной системе в части определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в случае, если УП не соблюдены требования об утвер­ждении и размещении в Единой информационной системе[3] положения о закупке. Положение о закупке – это документ, регламентирующий закупочную деятельность заказчика и содержащий требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (способы закупки) и условия их применения, а также иные связанные с обеспечением закупки положения. Частью 5 ст. 8 Закона о закупках заказчикам, созданным после дня вступления в силу названного закона, вменено в обязанность утверждение в течение трех месяцев с даты их регистрации в ЕГРЮЛ положения о закупке. В случае если в установленный срок заказчиками не размещено в соответствии с требованиями Закона о закупках утвержденное положение о закупке, заказчики руководствуются положениями Закона о контрактной системе в части определения поставщика (подрядчика, исполнителя) до дня размещения в соответствии с требованиями Закона о закупках утвержденного положения о закупке.

Согласно ч. 6 ст. 15 Закона о контрактной системе при передаче органом власти полномочий государственного (муниципального) заказчика организациям (включая УП) на такие организации распространяются положения Закона о контрактной системе, которые регулируют деятельность государственного (муниципального) заказчика. При этом в отношениях, связанных с закупками, в том числе с планированием закупок, поименованные организации выступают от лица соответствующего государственного (муниципального) заказчика.

Кроме того, в отношении обязательного аудита унитарные предприятия обязаны руководствоваться нормами Закона о контрактной системе, а не Закона о закупках. На это указывает п. 7 ч. 4 ст. 1 Закона о закупках, а также ч. 4 ст. 5 Закона об аудиторской деятельности[4], прямо предписывающая заключать договор на проведение обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности УП путем проведения не реже чем один раз в пять лет открытого конкурса в порядке, установленном Законом о контрактной системе.

И наконец, согласно ч. 4 ст. 15 Закона о контрактной системе при предоставлении в соответствии с БК РФ и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, средств из бюджетов бюджетной системы РФ юридическим лицам, в том числе УП, на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности, на таких юридических лиц при планировании и осуществлении ими закупок за счет указанных средств распространяются положения Закона о контрактной системе, регулирующие деятельность государственных и муниципальных заказчиков. Причем в соответствии с п. 26 ст. 112 Закона о контрактной системе требования ч. 4 ст. 15 этого закона обязательны для применения ГУП и МУП начиная с 01.01.2017.

Ниже перечисленные исключения из Закона о закупках сгруппированы в форме таблицы.

Разграничение зон применения законодательства о закупках унитарными предприятиями

Случаи или обстоятельства закупки

Основание

Закон о контрактной системе

Отсутствие на официальном сайте утвержденного положения о закупке заказчика

Части 4 и 5 ст. 8 Закона о закупках

Обязательный аудит бухгалтерской (финансовой) отчетности

Пункт 7 ч. 4 ст. 1 Закона о закупках

Передача полномочий государственного (муниципального) заказчика

Часть 6 ст. 15 Закона о контрактной системе

Предоставление бюджетных средств на капитальные вложения*

Часть 4 ст. 15 Закона о контрактной системе

Закон о закупках

Все остальные случаи

Пункт 1 ч. 2 ст. 1 Закона о закупках

 * Регулируется Законом о контрактной системе начиная с 01.01.2017.

Таким образом, в настоящее время действие Закона о контрактной системе охватывает узкий круг закупок УП, но он будет расширяться: во-первых, потому что с 01.01.2017 на УП начинает распространяться ч. 4 ст. 15 Закона о контрактной системе, во-вторых, в настоящее время закупочное законодательство подвергается реформированию путем смещения акцентов в пользу Закона о контрактной системе, так как он показал себя более эффективным по сравнению с Законом о закупках.

Для закупщиков Республики Крым и г. Севастополя ч. 32 – 39 ст. 112 Закона о контрактной системе были установлены переходные положения, которые должны были прекратить свое действие с 01.01.2016. Однако законодатели посчитали рациональным продлить переходный период до 01.01.2017 и в связи с этим приняли Федеральный закон от 05.04.2016 № 96-ФЗ[5]. Что же касается Закона о закупках, в его отношении переходных положений не предусматривалось.

Таким образом, крымские унитарные предприятия, работающие преимущественно в соответствии с Законом о закупках, влились в российскую систему закупок, и их, как и всех других российских закупщиков, интересует не только действующее законодательство, но и перспективы его развития. А перспективы направлены на ужесточение правил закупок УП, что можно проследить в следующих документах:

  • доклад Минэкономразвития России о результатах мониторинга применения Закона о закупках за период с 1 января по 1 декабря 2015 года[6] (далее – доклад Минэкономразвития);
  • законопроект № 821534-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (в части совершенствования закупок)»[7] (далее –  законопроект № 821534-6);
  • законопроект № 1036078-6 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ по вопросам закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и нужд отдельных видов юридических лиц»[8] (далее – законопроект № 1036078-6);
  • законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»[9] (далее – законопроект о нормировании закупок).

Начнем обзор с доклада Минэкономразвития, поскольку именно это ведомство является разработчиком большинства законопроектов в закупочной деятельности.

Доклад Минэкономразвития

По мнению Минэкономразвития, результаты мониторинга применения Закона о закупках показывают следующие проблемные вопросы, которые приводят к недостижению в полном объеме целей данного закона:

  1. Значительное количество малопонятных способов закупок, применяемых заказчиками, затрудняет участие в закупках поставщиков, в том числе из числа малого и среднего предпринимательства, что проявляется в низком количестве участников закупок на торгах (среднее количество участников закупок по Закону о закупках в два раза меньше, чем государственных и муниципальных закупок).
  2. Не в полном объеме обеспечивается ведение реестра договоров (каждый третий договор не включается в указанный реестр). Невключение договоров в реестр позволяет недобросовестным заказчикам изменять существенные условия договора при его заключении (то есть проводить процедуру определения поставщика на одних условиях, а заключать договор на иных условиях). Кроме того, в условиях неполного ведения реестра договоров невозможно достоверно установить выполнение заказчиками квоты закупок у субъектов малого и среднего предпринимательства.
  3. Отсутствие регламентации деятельности операторов электронных площадок, наличие большого количества таких операторов создают трудности для участников закупки, а также влекут коррупционнные риски, связанные в том числе с возможностью разглашения операторами электронных площадок конфиденциальной информации.
  4. Действующий перечень оснований для обжалования действий (бездействия) заказчиков не обеспечивает надлежащую защиту законных интересов участников закупок.
  5. Существующая система информационного обеспечения закупок заказчиков не позволяет оценить, все ли организации, которые должны применять Закон о закупках, зарегистрированы на официальном сайте и применяют его положения.
  6. Ежемесячные отчеты о закупках, публикуемые заказчиками на официальном сайте, неинформативны, так как имеют значительное количество неточностей.

Законопроект № 821534-6

Законопроектом № 821534-6 (принят 15.09.2015 Государственной Думой в первом чтении) сохранен существующий в Законе о закупках принцип свободы выбора заказчиком способов закупки: в частности, по-прежнему их перечень остается открытым. Однако, как следует из текста проекта закона, законодатель посчитал необходимым установить лимиты для использования классических способов закупки, поскольку анализ практики применения законодательства о закупках обнаружил неоправданно широкое использование заказчиками неконкурентных способов закупки (в 2015 году преобладающими способами закупок стали «закупка у единственного поставщика» (43%) и «иные неконкурентные способы» (52%)).

Законопроект № 821534-6 предусматривает расширение практики применения закупок в электронной форме. Существующая в настоящее время нормативная неопределенность понятия «закупка в электронной форме» приводит к возможности осуществления заказчиками таких закупок, например, посредством приема заявок на электронную почту. При этом данные процедуры не являются прозрачными и конкурентными. В законопроекте № 821534-6 предлагается установить в Законе о закупках понятие закупки в электронной форме.

Кроме того, законопроектом № 821534-6 планируется урегулировать вопрос о количестве электронных площадок, обеспечивающих проведение электронных процедур закупок. Неограниченное число электронных площадок вынуждает потенциальных участников закупок проходить аккредитацию на значительном количестве таких площадок, что приводит к возникновению дополнительных временных и финансовых затрат.

Законопроект № 821534-6 направлен также на устранение проблемы недостоверности информации, указываемой юридическими лицами при регистрации на официальном сайте. Обозначенная проблема может быть урегулирована посредством создания и ведения федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, реестра заказчиков. Создание реестра заказчиков позволит участникам закупок оптимизировать поиск заказов, в том числе с помощью места нахождения участника закупки.

Правительством РФ 17.12.2015 внесен проект поправок к законопроекту № 821534-6 для рассмотрения его во втором чтении. Проектом поправок предусмотрены следующие меры:

В целях обеспечения добросовестной конкуренции, гласности и прозрачности закупок

1. Установление исчерпывающего перечня конкурентных способов осуществления закупки, а также основных требований к порядку осуществления закупки указанными способами

2. Расширение практики осуществления закупок в электронной форме и ограничения количества электронных площадок

3. Возможность утверждения типовых положений о закупке

4. Формирование единых закупочных политик холдинговых компаний

В целях совершенствования отдельных положений Закона о закупках

1. Снижение трудозатрат заказчиков при размещении информации о количестве и стоимости договоров

2. Увеличение количества случаев, в которых участник закупки вправе обжаловать в антимонопольный орган действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг

3. Совершенствование закупок инновационной продукции, в том числе малых и средних инновационных предприятий

4. Повышение достоверности информации, размещаемой на официальном сайте, в том числе в целях оптимизации поиска заказов субъектами малого и среднего предпринимательства

Законопроект № 1036078-6

Правительством РФ 05.04.2016 в Госдуму внесен законопроект № 1036078-6, предусматривающий обязанность ГУП и МУП начиная с 01.01.2017 организовывать все закупки в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе. Исключение составят только закупки за счет грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, субсидий, предоставляемых на конкурсной основе, а также закупки, осуществляемые в качестве исполнителя по контракту в случае привлечения на основании договора других лиц для выполнения предусмотренных контрактом обязательств.

Правоприменительная практика показала, что положения Закона о закупках позволяют заказчикам устанавливать гибкую систему закупок с учетом особенностей ведения хозяйственной деятельности. В частности, отдельные заказчики при формировании закупочной политики с помощью различных наименований способов закупок «маскируют» закупку у единственного поставщика, что негативно отражается на обеспечении прозрачности и добросовестной конкуренции между участниками закупок.

Принятие законопроекта о контрактной системе для УП позволит повысить уровень конкуренции и эффективности расходования бюджетных средств при закупках ГУП и МУП.

Законопроект о нормировании закупок

Минэкономразвития также подготовило проект федерального закона, предусматривающий механизм нормирования закупок товаров, работ, услуг юридическими лицами в соответствии с Законом о закупках.

Основной замысел законопроекта о нормировании закупок заключается в том, чтобы обязать заказчиков разработать нормативы закупок, которые должны стать объектом общественного контроля, что позволит исключить случаи закупок товаров, работ, услуг, имеющих избыточные потребительские свойства или являющихся предметами роскоши.

Нормирование закупок заключается в установлении требований к закупаемым заказчиками товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг), приобретаемых не с целью коммерческой перепродажи.

Под требованиями к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам понимаются:

1. Предельная цена товаров, работ, услуг.

2. Требования к количеству, потребительским свойствам (в том числе характеристикам качества) и иным характеристикам товаров, работ, услуг, позволяющие удовлетворить потребности заказчиков, но не приводящие к закупкам товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши в соответствии с законодательством РФ.

К объектам нормирования планируется отнести товары, работы, услуги, обеспечивающие управленческие нужды организаций, в том числе автомобили, мебель, услуги связи, оргтехнику, сувенирную продукцию, клининговые и охранные услуги, аренду зданий и сооружений.

* * *

Как видно, в недалеком будущем унитарные предприятия ждет существенное ужесточение закупочной деятельности. Подобная реакция государства вполне понятна, поскольку в настоящее время свыше 90% закупок осуществляется неконкурентными способами, что сводит на нет смысл Закона о закупках. Причем многообразие этих неконкурентных способов (в большинстве своем маскирующих закупку у единственного заказчика) малопонятно для потенциальных поставщиков, а также затрудняет подготовку к процедуре закупки и создает предпосылки для сговора недобросовестных заказчиков с поставщиками. Похоже, государственные органы считают, что снижения коррупции и злоупотреблений при осуществлении закупок унитарными предприятиями можно достичь лишь путем распространения на них контрактной системы.


[1] Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

[2] Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

[3] Официальный сайт РФ в Интернете для публикации информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (www.zakupki.gov.ru).

[4] Федеральный закон от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности».

[5] См. статью М. В. Подкопаева «О продлении особых условий закупок в Крыму и Севастополе» этого номера журнала.

[6] Размещен на официальном сайте Минэкономразвития (www.economy.gov.ru) в разделе «Деятельность» – «Контрактная система в сфере закупок».

[7] Размещен на официальном сайте Государственной Думы (www.duma.gov.ru) в разделе «Законодательная деятельность».

[8] Размещен на официальном сайте Государственной Думы (www.duma.gov.ru) в разделе «Законодательная деятельность».

[9] Размещен на официальном сайте для публикации информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения – www.regulation.gov.ru (ID проекта – 02/04/01-16/00045149).