Автор: Чагин К.Г., консультант по социальной политике Института экономики города (Москва)
Журнал "Руководитель автономного учреждения" № 2/2021
Устав – один из самых важных документов, регулирующих деятельность автономного учреждения. От того, что и как прописано в уставе, зависят действия АУ: на что оно имеет право и как должно поступать в различных ситуациях. Как утверждается устав и его изменения? Может ли учредитель обязать АУ внести поправки в его устав? С какого момента вступают в силу внесенные дополнения?
Вопрос
Как утверждается устав (его изменения) и к чьим полномочиям (учредителя или автономного учреждения) это относится? Может ли учредитель обязать учреждение внести изменения в его устав? Может ли учреждение отказаться от изменений устава, предлагаемых учредителем?
В силу норм гражданского законодательства устав является одним из видов тех учредительных документов, что должны иметься у любых юридических лиц (п. 1 ст. 52 ГК РФ). Например, у хозяйственных товариществ должен быть учредительный договор, а у большинства остальных юрлиц (государственные и муниципальные учреждения, фонды, общественные организации, ассоциации, автономные некоммерческие организации, акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью и т. д.) – устав.
Кроме того, наличия устава АУ требует федеральное законодательство об автономных учреждениях[1], а также отраслевое законодательство. В частности, любая образовательная организация должна действовать на основании устава, утвержденного в порядке, установленном законодательством РФ[2].
Как сказано в п. 1 ст. 52 ГК РФ, уставы юридических лиц, обязанных иметь такой документ, утверждаются их учредителями (участниками), а п. 1 ст. 9 Закона № 174-ФЗ гласит, что устав автономного учреждения утверждается его учредителем и внесение изменений в данный документ тоже относится к полномочиям названного органа управления. Напомним, что у АУ может быть только один учредитель: Российская Федерация (в отношении федерального государственного учреждения), субъект РФ (в отношении регионального государственного учреждения) или муниципальное образование (в отношении муниципального учреждения). А функции и полномочия учредителя выполняют соответственно федеральный орган исполнительной власти (например, федеральное министерство), исполнительный орган госвласти субъекта РФ (областное министерство или управление) и орган местного самоуправления (местная администрация) (ст. 6 Закона № 174-ФЗ).
Отсюда важный практический вывод: все, что написано в уставе автономного учреждения, должно быть согласовано с учредителем. Это, в частности, касается тех позиций, содержание которых не закреплено положениями внешних нормативных правовых актов, а может варьироваться. Учреждение вправе предложить в проекте устава (проекте изменений в него) формулировки по тем или иным позициям, но последнее слово всегда остается за учредителем. Если он не согласен с предложениями учреждения и имеет собственное мнение о содержании конкретных позиций, а учреждению не удастся его переубедить, именно мнение учредителя будет отражено в уставе. Иными словами, отказаться от изменений, предлагаемых учредителем, автономное учреждение не сможет.
Вместе с тем правовая особенность утверждения изменений, вносимых в устав автономного учреждения, заключается в том, что предложения учредителя либо руководителя АУ об этих изменениях предварительно должен рассмотреть наблюдательный совет (п. 1 ч. 1 ст. 11 Закона № 174-ФЗ). По этому вопросу совет дает рекомендацию, а учредитель после ее рассмотрения принимает решение (ч. 2 ст. 11). Но и здесь последнее слово остается за учредителем: если мнение наблюдательного совета не совпадет с позицией учредителя, последний вправе поступить по-своему, поскольку мнение совета носит рекомендательный характер.
Автономное учреждение вправе предложить в проекте устава (проекте его изменений) формулировки по тем или иным позициям, но последнее слово всегда остается за учредителем.
Но в каком виде вносить изменения в устав – путем подготовки новой редакции существующего устава или отдельного документа с вносимыми в устав поправками? Удобнее, скорее всего, идти по первому пути, чтобы в дальнейшем не путаться в разных документах – ведь последующих изменений может быть много. Но оба варианта имеют равную юридическую силу.
Что касается конкретного порядка утверждения устава автономного учреждения, на практике он устанавливается Правительством РФ в отношении федеральных учреждений, высшим исполнительным органом субъекта РФ (например, региональным правительством) в отношении областных учреждений, местной администрацией в отношении муниципальных учреждений. Хотя согласно букве закона такой порядок требуется только в отношении бюджетных и казенных учреждений[3], названные органы, утверждая соответствующие порядки, нередко распространяют их действие на любые государственные или муниципальные учреждения, в том числе на автономные. Кроме того, порядки касаются и внесения изменений в существующие уставы. Содержание данных порядков может быть разным в разных регионах и муниципальных образованиях, и руководителям автономных учреждений, конечно, нужно изучить эти нормативные акты.
Вопрос
Как регистрируется устав автономного учреждения (вносимые в него изменения)? С какого момента вступают в силу дополнения, внесенные в устав?
В случае создания автономного учреждения (в том числе путем изменения типа существующего учреждения) регистрация устава происходит в рамках государственной регистрации юридического лица, а если в устав вносятся изменения – в рамках государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица. Обе процедуры регулируются Законом № 129-ФЗ[4]. Остановимся на отдельных этапах этих процедур.
Регистрирующим органом является ФНС – именно в территориальной налоговой инспекции осуществляется регистрация[5]. При создании учреждения заявителем выступает руководитель органа, выполняющего функции и полномочия учредителя автономного учреждения. В принципе, согласно нормам п. «а» ч. 1.3 ст. 9 Закона № 129-ФЗ заявителем может быть как руководитель создаваемого учреждения, так и орган, выполняющий функции и полномочия учредителя, – при условии, что данный орган представляет собой юридическое лицо[6].
И при создании учреждения, и при внесении изменений в устав существующего учреждения вместе с заявлением в инспекцию ФНС должны быть поданы документы по определенному перечню.
В первом случае это решение учредителя о создании учреждения, утвержденный учредителем устав в двух экземплярах и документ, подтверждающий уплату госпошлины (ст. 12 Закона № 129-ФЗ). Ее размер составляет 4 000 руб. (пп. 1 п. 1 ст. 333.33 НК РФ).
Во втором случае список прилагаемых к заявлению документов включает решение учредителя о внесении изменений в устав, вносимые в устав изменения или устав в новой редакции в двух экземплярах и опять же документ, подтверждающий уплату госпошлины (ст. 17 Закона № 129-ФЗ). Согласно налоговому законодательству ее размер составляет 20% госпошлины, уплачиваемой при создании учреждения, то есть 800 руб. (пп. 3 п. 1 ст. 333.33 НК РФ).
Если устав был дополнен, например, сведениями о созданном учреждением филиале, правомочность действий последнего в отношении потребителей услуг или контрагентов АУ наступает только после регистрации этих дополнений.
Государственная регистрация автономного учреждения (регистрация устава) при его создании осуществляется в течение трех рабочих дней со дня представления необходимых документов в территориальную инспекцию ФНС (ч. 3 ст. 13 Закона № 129-ФЗ). При регистрации изменений в устав срок составляет пять рабочих дней (ч. 1 ст. 8 и ч. 3 ст. 18 Закона № 129-ФЗ). В течение этого времени налоговая инспекция должна либо зарегистрировать устав (его изменения), либо принять решение об отказе в регистрации по установленному перечню оснований. В перечне есть непредставление заявителем всех требуемых документов, подписание заявления не уполномоченным на то лицом, ситуация, когда юридическое лицо находится в процессе ликвидации, и др. (ст. 23 Закона № 129-ФЗ).
Вся процедура регистрации помимо федерального законодательства детально регулируется еще и соответствующим административным регламентом[7]. При этом существует возможность подать заявление в электронном виде – через сайт ФНС или портал госуслуг.
Согласно нормам гражданского законодательства изменения, внесенные в устав автономного учреждения, приобретают силу для третьих лиц с момента государственной регистрации (п. 6 ст. 52 ГК РФ). Например, если устав был дополнен сведениями о созданном учреждением филиале, правомочность действий последнего в отношении потребителей услуг учреждения или его контрагентов наступает только после регистрации этих дополнений.
[1] Часть 1 ст. 7 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон № 174-ФЗ).
[2] Статья 25 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
[3] Часть 1.1 ст. 14 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
[4] Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
[5] Пункт 1 Положения о Федеральной налоговой службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 (далее – Положение № 506).
[6] Приказ ФНС РФ от 31.08.2020 № ЕД-7-14/617@ «Об утверждении форм и требований к оформлению документов, представляемых в регистрирующий орган при государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств».
[7] Приказ ФНС РФ от 13.01.2020 № ММВ-7-14/12@ «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной налоговой службой государственной услуги по государственной регистрации юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств».
