Автор: Гусев А., эксперт информационно-справочной системы «Аюдар Инфо»
В Письме Федерального казначейства от 30.10.2020 № 07-04-05/21-22278 «О направлении обобщенной информации по результатам контрольных мероприятий» приведен в том числе обзор недостатков и нарушений при планировании и осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд. Об этих нарушениях поговорим в статье.
Нарушение требований к обоснованию НМЦ контрактов, цен контрактов, заключаемых с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)
Согласно ст. 18 Закона о контрактной системе обоснование закупки осуществляется учреждением при формировании плана закупок, плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок, а также законодательству РФ и иным нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок.
При формировании плана закупок обоснованию подлежат объект (объекты) закупки исходя из необходимости реализации конкретной цели осуществления закупки, определенной с учетом положений ст. 13 Закона о контрактной системе, и установленных в соответствии со ст. 19 данного закона требований к закупаемым заказчиком товару, работе, услуге (в том числе предельной цены товара, работы, услуги) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов.
В ходе контрольных мероприятий установлены следующие нарушения, допущенные при обосновании закупок:
-
проводились закупки товаров (работ, услуг), в отношении которых отсутствовало обоснование начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем);
-
в план-график закупок включены закупки товаров с начальной (максимальной) ценой контракта, не соответствующей документам по обоснованию начальной (максимальной) цены контракта на закупаемые товары (работы, услуги) (по закупкам, осуществленным до 2020 года).
Начальная (максимальная) цена контракта (далее – НМЦК) определяется и обосновывается заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких следующих методов:
-
метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка);
-
нормативный метод;
-
тарифный метод;
-
проектно-сметный метод;
-
затратный метод.
В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 22 Закона о контрактной системе метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) заключается в установлении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг.
При применении метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) информация о ценах товаров, работ, услуг должна быть получена с учетом сопоставимых с условиями планируемой закупки коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.
Приказом Минэкономразвития РФ от 02.10.2013 № 567 утверждены Методические рекомендации по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).
В ходе контрольных мероприятий выявлены следующие нарушения обоснования НМЦК:
-
при закупке услуг охраны отдельные заказчики для обоснования НМЦК применяли тарифный метод к товарам, работам или услугам, цены на которые не подлежат государственному регулированию. Так, при закупке услуг доступа к Интернету, услуг охраны, услуг фельдъегерской связи отдельные заказчики для обоснования НМЦК применили тарифный метод, тогда как цены на обозначенные услуги не подлежат государственному регулированию;
-
при закупке товаров, работ, услуг отдельные заказчики применяют иной метод обоснования НМЦК, тогда как в рассматриваемой ситуации применимы методы обоснования НМЦК, указанные в ч. 1 ст. 22 Закона о контрактной системе (например, при закупке товаров у единственного поставщика цена контракта определялась в соответствии с ценовым предложением того же поставщика, при этом имелась возможность проведения анализа рыночных цен на идентичные либо однородные товары);
-
отсутствовали обоснования применения иного метода определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (например, цена контракта на оказание услуг по поверке (калибровке) измерительных приборов, заключенного с единственным исполнителем, определена на основании прейскуранта данного исполнителя на дату заключения контракта без обоснования невозможности применения других методов, предусмотренных ч. 1 ст. 22 Закона о контрактной системе);
-
не соблюдался порядок определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), при осуществлении закупок лекарственных препаратов для медицинского применения (например, при расчете начальной (максимальной) цены контракта планируемых к закупке лекарственных препаратов за цены единиц планируемых к закупке лекарственных препаратов не приняты минимальные значения цен, рассчитанные ими в соответствии с п. 3 Порядком определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), при осуществлении закупок лекарственных препаратов для медицинского применения, утвержденного Приказом Минздрава РФ от 26.10.2017 № 871н) (действовал для закупок до 2020 года, с 04.01.2020 вступил в силу Приказ Минздрава РФ от 19.12.2019 № 1064н).
Также в нарушение требований, установленных ч. 3, 5, п. 2 ч. 18 ст. 22 Закона о контрактной системе, при обосновании НМЦК, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), с применением метода анализа рынка заказчиками использовались:
-
коммерческие предложения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), контракты или иная общедоступная информация с техническими характеристиками товара, работы, услуги и (или) условиями по доставке, не соответствующими техническим характеристикам товара, работы, услуги и (или) условиям по доставке, указанным в запросе и (или) технической документации по закупке заказчика, а также коммерческие условия поставки, не сопоставимые с планируемой закупкой в части сроков исполнения обязательств по сделке;
-
информация о ценах товаров, работ, услуг, полученная от поставщиков (подрядчиков, исполнителей), не осуществляющих поставки идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупке (например, использование при обосновании начальной (максимальной) цены контракта для закупки услуг по уборке помещений ценовой информации от индивидуального предпринимателя, осуществляющего деятельность в соответствии с выпиской из ЕГРИП по коду 56.10 «Деятельность ресторанов и услуги по доставке питания»);
-
информация о ценах товаров, работ, услуг, содержащаяся в рекламе, каталогах, описаниях товаров или в других предложениях, которые не признаются публичными офертами в соответствии с Гражданским кодексом (например, при проведении закупки видеокамер и комплектующих для них использовались источники информации, не являющиеся публичной офертой, то есть использованные источники информации не были обращены к неограниченному кругу лиц и не содержали все существенные условия контракта).
Кроме того, выявлялись случаи определения НМЦК, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, с применением проектно-сметного метода на основании проектной документации, составленной с применением неверных значений методик и нормативов (государственных элементных сметных норм) строительных работ и специальных строительных работ (например, в сметной документации не учтен понижающий коэффициент на демонтаж (разборку) сетей инженерно-технического обеспечения в размере 0,6), что противоречит положениям п. 1 ч. 9 ст. 22 Закона о контрактной системе.
Нарушения требований к исполнению, изменению контракта, а также условий контрактов
В силу ст. 3 Закона о контрактной системе под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный от имени РФ, субъекта РФ (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных и муниципальных нужд.
По общему правилу контракты должны заключаться в письменной форме, однако Закон о контрактной системе предусматривает возможность заключить договор с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в устной форме в порядке и на условиях, которые установлены ГК РФ.
Согласно ч. 1 ст. 34 Закона о контрактной системе контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт, за исключением случаев, в которых извещение об осуществлении закупки или приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документация о закупке, заявка, окончательное предложение не предусмотрены.
В ходе контрольных мероприятий выявляются факты внесения изменений в условия контракта, когда возможность изменения условий данных контрактов не предусмотрена законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок (например, в части введения условия авансирования, а также увеличения размера аванса, изначально предусмотренного контрактом).
Также следует отметить, что Закон о контрактной системе устанавливает перечень необходимых условий, подлежащих включению в заключаемый контракт. Одним из обязательных условий контракта является условие об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом.
В ходе проверки Федеральным казначейством установлены факты невыполнения положений Закона о контрактной системе в части применения ответственности за неисполнение контрактных обязательств. Выявлены факты:
-
несоблюдения требований об обязательности применения мер ответственности в случае нарушения поставщиками (подрядчиками, исполнителями) условий контракта (например, в случае нарушения сроков поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг, предусмотренных контрактом, меры ответственности к поставщику заказчиком не применялись);
-
занижения сумм пеней, начисленных за нарушение поставщиками (подрядчиками, исполнителями) сроков исполнения обязательств по контрактам;
-
расчета пеней по ключевой ставке ЦБ РФ, не действующей на дату выставления требования (например, расчет пени выполнен 20.06.2019 по ключевой ставке 7,25 %, тогда как на эту дату ключевая ставка составляла 7,5 %);
-
допущения арифметических ошибок при расчете пеней; и др.
Напомним, что Правила определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем)), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом, утверждены Постановлением Правительства РФ от 30.08.2017 № 1042.
Исходя из п. 1 ч. 1 ст. 94 Закона о контрактной системе исполнение контракта включает в себя комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с гражданским законодательством и Законом о контрактной системе, в том числе приемку поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов поставки товара, выполнения работы, оказания услуги, предусмотренных контрактом, включая проведение экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта.
В силу ч. 3 ст. 94 Закона о контрактной системе для проверки предоставленных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) результатов, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта заказчик обязан провести экспертизу. Экспертиза результатов может проводиться заказчиком своими силами, а также к ее проведению могут привлекаться эксперты, экспертные организации на основании контрактов, заключенных в соответствии с Законом о контрактной системе.
В ходе контрольных мероприятий нередко устанавливается, что отдельными заказчиками не проводятся экспертизы поставленных поставщиком товаров (также в контракты включаются условия, согласно которым поставщики напрямую передают конечным получателям товары без участия в приемке товаров заказчиков, в связи с чем экспертиза товара заказчиками фактически не проводится).
Исходя из ч. 6 ст. 94 Закона о контрактной системе по решению заказчика для приемки поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги, результатов отдельного этапа исполнения контракта может создаваться приемочная комиссия, которая должна состоять не менее чем из пяти человек.
В силу ч. 7 ст. 94 Закона о контрактной системе приемка результатов отдельного этапа исполнения контракта, а также поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги осуществляется в порядке и в сроки, которые установлены контрактом, и оформляется документом о приемке, который подписывается заказчиком (в случае создания приемочной комиссии подписывается всеми членами приемочной комиссии и утверждается заказчиком), либо в те же сроки заказчик направляет поставщику (подрядчику, исполнителю) в письменной форме мотивированный отказ от подписания такого документа.
В ходе проверок устанавливаются случаи приемки выполненных работ (их результатов), не соответствующих условиям контрактов, а именно:
1) осуществляется приемка поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги или отдельного этапа исполнения контракта при несоответствии этих товаров, работ, услуг либо результатов выполненных работ условиям контракта, в том числе когда выявленные несоответствия не устранены поставщиками (подрядчиками, исполнителями), которые:
-
привели к дополнительному расходованию средств федерального бюджета (например, приняты товары (работы, услуги), не предусмотренные контрактом);
-
привели к уменьшению количества поставленных товаров, объема выполняемых работ, оказываемых услуг для обеспечения федеральных нужд (например, в результате проведенного выборочного сопоставления фактического наименования, видов и объемов работ, выполненных подрядчиком и принятых по актам формы КС-2 с фактическим наименованием, видов и объемов работ по комплексной реконструкции и реставрации объекта культурного наследия выявлены фактически не выполненные объемы работ);
2) документы о приемке поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги или отдельных этапов поставки товара, выполнения работы, оказания услуги не составляются, при этом мотивированный отказ от подписания таких документов поставщику (подрядчику, исполнителю) не направляется;
3) осуществляется приемка поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), не предусмотренных контрактом (например, принимаются строительные работы, не предусмотренные проектно-сметной документацией, являющейся неотъемлемой частью контракта);
4) осуществляется приемка фактически не поставленных товаров, не выполненных работ, не оказанных услуг.
Нарушения в части использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги в соответствии с целями осуществления закупок
Исходя из преамбулы БК РФ указанный нормативный акт устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, организации и функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в РФ, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.
Статья 34 БК РФ гласит о принципе эффективности и результативности использования бюджетных средств, означающем, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучших результатов с использованием определенного бюджетом объема средств.
Необходимость обеспечения получателем бюджетных средств результативности предусмотренных ему бюджетных ассигнований также закреплена в ст. 162 БК РФ.
В ходе контрольных мероприятий Федеральным казначейством выявляются факты использования поставленных товаров в целях, не соответствующих целям осуществления закупок (например, закупленное оборудование фактически не смонтировано и не используется) (п. 5.3.1 Письма Федерального казначейства № 07-04-05/21-22278).
Отметим, что, исходя из анализа арбитражной практики и материалов проверок органов государственного (муниципального) финансового контроля, нарушения неэффективного использования бюджетных средств можно разделить на следующие группы:
-
неприменение правовых механизмов, предусмотренных законодательством в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и направленных на повышение эффективности использования бюджетных средств;
-
расходование бюджетных средств с превышением необходимого (возможного) объема затрат, но при получении требуемого результата;
-
расходование бюджетных средств без достижения требуемого (заявленного) результата;
-
приобретение морально устаревшего оборудования или работ (услуг), выполняемых (оказываемых) с применением морально устаревших технологий (методов);
-
необоснованное накопление на счетах остатков денежных средств;
-
непогашение учреждениями в установленные сроки кредиторской задолженности при наличии соответствующих денежных средств;
-
неиспользование поставленного и оплаченного оборудования.
Вместе с тем в силу п. 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» при оценке соблюдения участниками бюджетного процесса указанного принципа судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, когда контрольный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.
* * *
В заключение отметим, что в силу ст. 107 Закона о контрактной системе лица, виновные в нарушении законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность согласно законодательству РФ. Надеемся, что наша статья поможет учреждениям не допустить их в своей деятельности.