Автор: Зайцева Г.Г., редактор журнала

Журнал "Руководитель автономного учреждения" № 11/2020

Распределять через социальный заказ объемы государственных (муниципальных) услуг и выделяемые на них бюджетные средства с 2021 года начнут 16 регионов[1]. Конкурс станет одним из двух способов конкурентного отбора поставщиков. Но эта процедура не похожа на конкурс по Закону № 44-ФЗ[2], который органы власти раньше использовали для закупки аналогичных услуг. Чем отличается конкурс в рамках соцзаказа? Какие этапы входят в процедуру? Расскажем в статье.

В силу ст. 6, ч. 1 ст. 28 Закона № 189-ФЗ[3] органы власти экспериментальных регионов до конца 2020 года должны сформировать социальные заказы на 2021 год (на 2021 год и плановый период). Сферы, в которых разрешается это сделать, перечислены в ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 28 Закона № 189-ФЗ.

Органы власти могут использовать два конкурентных способа отбора (ч. 2 ст. 9 Закона № 189-ФЗ): конкурс среди поставщиков услуг и социальный сертификат, который выдается потребителю (и уже он выбирает поставщика, оплачивая услуги сертификатом). Но и традиционный (неконкурентный) способ оказания услуг гражданам – выдачу подведомственным учреждениям государственного (муниципального) задания – никто не отменял.

По сути, учреждения останутся главными участниками системы соцзаказа: основная нагрузка по предоставлению услуг распределится между ними. А конкурс, проводимый органом власти, позволит учреждениям претендовать на дополнительные объемы услуг и увеличить финансовое обеспечение деятельности. Конечно, если условия конкурса не ограничат круг участников только некоммерческими организациями и исполнителями общественно полезных услуг (ч. 12 ст. 9 Закона № 189-ФЗ).

Рассмотрим главные особенности конкурса, проводимого в рамках соцзаказа, и его отличия от одноименной процедуры по Закону № 44-ФЗ.

Предметы регулирования двух законов.

Законы № 189-ФЗ и 44-ФЗ имеют разные сферы регулирования. А значит, и предмет конкурса в двух этих случаях разный.

В процессе обсуждения законопроекта о соцзаказе (рассматривался в Госдуме под № 519530-7) законодатели отмечали, что Закон № 44-ФЗ не содержит положения, необходимые для организации оказания государственных и муниципальных услуг. Концепция контрактной системы нацелена на предоставление экономическим субъектам, не относящимся к государственному сектору, равного доступа к бюджетным средствам, направляемым на финансирование закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд. Объекты таких закупок органы власти используют сами – при выполнении своих функций и осуществлении полномочий.

Между тем государственные (муниципальные) услуги не входят в понятие «государственные (муниципальные) нужды». Органы власти (госзаказчики по смыслу Закона № 44-ФЗ) – это не потребители названных услуг, а организаторы их оказания (прежде всего путем формирования подведомственным учреждениям государственных (муниципальных) заданий).

То есть Закон № 44-ФЗ регламентирует закупку «для собственного потребления», а Закон № 189-ФЗ – закупку в пользу третьих лиц – граждан, выступающих получателями государственных (муниципальных) услуг.

Правила уточняются «на местах».

В рамках соцзаказа предмет конкурса (получение права на предоставление государственных (муниципальных) услуг и на их бюджетное финансирование) слишком специфичен, чтобы полностью регламентироваться на общефедеральном уровне. К тому же публично-правовые образования могут самостоятельно регулировать вопросы, связанные с отбором исполнителей услуг, оказание которых отнесено к полномочиям органа власти соответствующего уровня.

Конкурс, организуемый органом власти в рамках соцзаказа, позволит учреждениям претендовать на дополнительные объемы услуг и увеличить финансовое обеспечение деятельности.

Закон № 44-ФЗ не позволяет субъектам РФ и муниципальным образованиям вводить собственные нормы, устанавливающие процедуры отбора поставщика, заключения и исполнения контрактов. А вот в Законе № 189-ФЗ такая возможность предусмотрена. Задавая общие требования к конкурсу, организуемому в целях заключения соглашения об оказании государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, Закон № 189-ФЗ закрепляет право органов власти федерального, регионального и муниципального уровня определять особенности процесса в собственных порядках проведения конкурса (ч. 9 ст. 9). При этом в них должны быть учтены требования не только Закона № 189-ФЗ, но и подзаконных актов[4]. Например, предложения участников конкурса надо оценивать по следующим (общим для всех) правилам:

  • приоритет отдается качественным критериям оценки, величина значимости которых не может быть ниже 80% суммы величин значимости всех критериев;

  • учитывается квалификация участника конкурса;

  • определяется минимальный объем государственной (муниципальной) услуги, который передается победителю (победителям) по результатам конкурса;

  • устанавливается зависимость критериев оценки предложений участников и объемов оказания государственной (муниципальной) услуги, распределяемых по итогам конкурса.

На основе общих правил органы власти могут «настроить» данную процедуру под собственные потребности и специфику выставляемых на конкурс услуг.

Объем услуги можно распределять.

По Закону № 44-ФЗ закупка проводится на весь объем предусмотренных на нее средств. В то же время ч. 3, 5 ст. 10 Закона № 189-ФЗ позволяют распределять объем услуги между подавшими предложения участниками (победителями) конкурса. Важно, что бюджетные ассигнования, предусмотренные на финансовое обеспечение оказания услуг, распределяются на конкурсной основе только в той части, которая соответствует сложившемуся предложению. Стабильность же процесса предоставления услуг обеспечивают оказывающие их бюджетные и автономные учреждения. Если конкурс не состоится, орган власти должен внести изменения в утвержденный государственный (муниципальный) соцзаказ и указать в нем новые объемы услуг, распределяемые конкурентным и неконкурентным способами. Не разыгранный на конкурсе объем выдается подведомственному учреждению в виде государственного (муниципального) задания (ч. 8 ст. 9 Закона № 189-ФЗ).

Фактически орган власти распределяет объем услуги дважды. Сначала – при формировании соцзаказа, когда принимается решение об использовании механизмов государственного (муниципального) задания, выдаваемого подведомственным учреждениям, и конкурентного отбора поставщиков. Потом – при подведении итогов конкурса, в котором может оказаться несколько победителей.

Как именно распределяются объемы услуг – описано в проекте постановления, содержащего требования к конкурсу. По результатам оценки участникам конкурса присуждаются места в рейтинге. Участник, набравший максимальное число баллов, получает тот объем услуги, который был указан в его предложении. Если разыгрываемый в рамках конкурса объем больше того, о котором заявил победитель, оставшийся объем услуги распределяется между другими участниками, включенными в рейтинг. Каждому следующему участнику (занявшему второе, третье и т. д. место в рейтинге) выдается объем, равный указанному им в предложении.

Электронная форма конкурса.

Конкурс в рамках соцзаказа, как и одноименная процедура по Закону № 44-ФЗ, предполагает информационную открытость: все документы должны быть размещены в Интернете. Но в случае с отбором исполнителей услуг информацию придется выкладывать на едином портале бюджетной системы и сайтах, специально выбранных для проведения конкурсов в рамках соцзаказа.

В силу ч. 3 ст. 8, ч. 6 ст. 10 Закона № 189-ФЗ отбирать исполнителей услуг разрешается только в электронной форме. А сайты, на которых это можно делать, будут определены на основании порядка, который установит Правительство РФ (порядок должен содержать в том числе требования к владельцам сайтов, алгоритм их функционирования в части проведения конкурсов и взаимодействия с информационными системами, созданными в соответствии с бюджетным законодательством). Кроме того, на таких сайтах должна быть обеспечена технологическая возможность доступа к единому порталу бюджетной системы (ч. 6 ст. 8 Закона № 189-ФЗ).

Отбор начинается с размещения на едином портале бюджетной системы объявления и завершается заключением с победителем (победителями) конкурса соглашения об оказании услуг.

Взаимодействие между уполномоченными органами, участниками конкурса и исполнителями услуг, с которыми по результатам отбора заключены соглашения, тоже будет электронным – как и все остальные отношения в области государственного (муниципального) соцзаказа. Через сайт, выбранный для проведения конкурса, стороны должны обмениваться электронными документами, для подписания которых используются усиленные квалифицированные электронные подписи (ч. 1, 5 ст. 8 Закона № 189-ФЗ).

Доступ к сайтам, выбранным для проведения конкурса в рамках соцзаказа, исполнители услуг получат после того, как авторизуются с помощью единой системы идентификации и аутентификации (ч. 7 ст. 8 Закона № 189-ФЗ). Но регион может принять решение, что доступ к таким сайтам обеспечивается с использованием его собственной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры.

Чтобы участвовать в конкурсе, исполнителям услуг придется пройти еще одну процедуру, обеспечивающую доступ, – аккредитацию. Как сказано в ст. 15 Закона № 189-ФЗ, для этого поставщик услуг должен предоставить информацию о себе владельцу сайта, а тот должен внести ее в реестр участников конкурса, получивших аккредитацию на сайте. Исполнители услуг, вошедшие в реестр, допускаются к участию в проводимом на сайте конкурсе без повторной регистрации на основании заявления.

Основные этапы конкурса.

Общие требования к конкурсной процедуре отбора исполнителей услуг прописаны в ст. 10 – 17 Закона № 189-ФЗ. Отбор начинается с размещения на едином портале бюджетной системы объявления и завершается заключением с победителем (победителями) конкурса соглашения об оказании услуг. Победителем признается участник отбора, предложивший лучшие условия исполнения соглашения, а при проведении конкурса, предусматривающего возможность подачи участниками предложений о величине значимости критериев, – участник, предложивший наименьшее (в случае понижения этой величины) или наибольшее значение (в случае повышения величины) (ч. 1, 2 ст. 10 Закона № 189-ФЗ).

Остановимся на основных этапах процедуры.

Размещение объявлений.

Согласно ст. 12 Закона № 189-ФЗ орган власти размещает объявление на едином портале бюджетной системы не позднее 30 дней до дня начала конкурса. Объявление должно содержать в том числе такую информацию:

  •  предмет конкурса (наименование государственной (муниципальной) услуги в социальной сфере, значения нормативных затрат на ее оказание, категория потребителей);

  • показатели, характеризующие качество оказания услуги, установленные государственным (муниципальным) социальным заказом;

  • объем оказания услуги, установленный государственным (муниципальным) соцзаказом и распределяемый в ходе конкурса;

  • минимальный объем оказания услуги, который может быть передан исполнителю услуг по результатам конкурса;

  • требования к участникам конкурса и исчерпывающий перечень подтверждающих документов;

  • срок, в течение которого победитель или иной участник конкурса, с которым заключается соглашение об оказании услуги, должен подписать это соглашение, и сведения о признании победителя (участника) конкурса уклонившимся от заключения соглашения в случае отсутствия подписи в течение установленного срока;

  • показатели, характеризующие условия оказания услуги;

  • требования к форме и составу предложения участника конкурса и инструкция по заполнению такой формы;

  • дата и место начала подачи предложений участников;

  • дата и время окончания приема предложений участников;

  • процедура рассмотрения предложений участников;

  • процедура оценки предложений участников;

  • дата объявления результатов конкурса;

  • проект соглашения об оказании услуг.

Если орган власти решит отменить конкурс, сделать это надо не позднее чем за 5 дней до даты окончания срока подачи предложений. Объявление об отмене конкурса тоже публикуется на едином портале бюджетной системы. Владельцы сайтов, выбранных для проведения конкурса, должны проинформировать участников, подавших предложения, о его отмене (ст. 13 Закона № 189-ФЗ).

Подача участником предложения.

При формировании предложения участник конкурса использует форму, установленную органом власти в объявлении о конкурсе. Форма должна отвечать общим требованиям, обозначенным в ч. 1 ст. 14 Закона № 189-ФЗ: в нее надо включить информацию и документы об участнике, предложение в отношении объема, показателей качества оказания государственной (муниципальной) услуги.

Общая норма будет конкретизирована в подзаконных актах. Так, согласно проекту постановления, содержащего требования к конкурсу, в структуру предложения должны входить следующие сведения:

  •  информация о соответствии участника требованиям, установленным в объявлении о конкурсе, в том числе гарантийное письмо (заверение) участника о соответствии и подтверждающие документы;

  • значение гарантированного участником объема оказания услуги на весь срок ее оказания, которое не может быть ниже минимального объема оказания услуги и выше предельного объема, установленных в объявлении о конкурсе (если требования к расчету минимального или максимального объема оказания услуги, распределяемого исполнителю, установлены объявлением). Когда конкурс проводится в отношении нескольких услуг, значение объема включается в предложение по каждой из них;

  • значения по каждому отраженному в объявлении показателю качества, иному показателю, включенному в стандарт услуги либо иной нормативный правовой акт, устанавливающий требования к ее предоставлению, и документы, подтверждающие такие значения, в том числе копии:
    • правоустанавливающих документов на земельные участки, здания, строения, сооружения, если эти объекты недвижимости необходимы для оказания государственных (муниципальных) услуг;

    • договоров с ресурсоснабжающими организациями, о предоставлении коммунальных и эксплуатационных услуг, подтверждающих надлежащее функционирование всех инженерных систем в названных объектах недвижимости;

    • договоров, соглашений, государственных (муниципальных) контрактов, актов оказанных услуг (выполненных работ), подтверждающих наличие опыта работы в сфере оказания соответствующих услуг;

    • документов, подтверждающих трудовой стаж и квалификацию работников исполнителя услуг – участника конкурса;

    • трудовых и (или) гражданско-правовых договоров, заключенных между участником конкурса и его работниками, трудовых книжек работников.

Исполнитель услуг может направить только одно предложение. Оно подается в электронном виде – посредством заполнения на сайте, выбранном для проведения конкурса, экранных форм и размещения электронных копий документов (например, созданных путем сканирования).

Оценка поданных предложений.

Конкурсная комиссия рассматривает и оценивает поданные участниками предложения в течение 20 дней с даты открытия к ним доступа. Предложения оцениваются в порядке, указанном в составе информации, включенной в объявление о конкурсе. Если все поданные предложения отклонены или установленным требованиям соответствует только одно предложение, конкурс признается несостоявшимся (ст. 17 Закона № 189-ФЗ).

Как сказано в проекте постановления, содержащего требования к конкурсу, при оценке предложений используются в первую очередь качественные критерии. Это могут быть, например, условия оказания услуги (наличие определенных материально-технических и кадровых ресурсов, доступность услуг для инвалидов, соответствующий опыт и высокая квалификация исполнителя услуг), результат предоставления услуги, содержание процесса ее оказания. В свою очередь, опыт и квалификацию участника комиссия оценивает на основании информации о предоставлении ему в течение предыдущих 3 лет субсидий (грантов) из бюджета на реализацию социально значимых проектов, а также на основании информации об оказании участником аналогичных государственных (муниципальных) услуг в течение предшествующего года.

По каждому из критериев применяется система балльной оценки, затем участники конкурса ранжируются в зависимости от набранных баллов (ч. 8 ст. 17 Закона № 189-ФЗ). Все результаты фиксируются в протоколе, который вместе с проектом соглашения об оказании услуг размещается на едином портале бюджетной системы. В силу ч. 14 ст. 17 Закона № 189-ФЗ победитель не вправе отказаться от подписания соглашения (исключения устанавливает Правительство РФ).

Заключение.

Как видим, конкурс в рамках соцзаказа имеет много особенностей – по сути, это новый механизм отбора поставщиков услуг. Орган власти, организующий конкурс и заключающий по его результатам соглашение с исполнителем услуг, закупает эти услуги не для собственных нужд, а в интересах третьих лиц (потребителей услуг). Регионы и муниципальные образования могут сами регулировать конкурсную процедуру, учитывая при этом специфику государственных (муниципальных) услуг.

Конкурс проводится на специально выбранных для этого сайтах. Взаимодействие сторон происходит только в электронном виде. А по результатам процедуры формируется рейтинг участников, в соответствии с которым и распределяется выставленный на конкурс объем услуг.


[1] Распоряжение Правительства РФ от 07.10.2020 № 2579-р.

[2] Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

[3] Федеральный закон от 13.07.2020 № 189-ФЗ «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере».

[4] На момент подготовки статьи разработаны два проекта постановления Правительства РФ «Об утверждении требований к отдельным положениям по проведению конкурса на заключение соглашения об оказании государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере» (далее – проект постановления, содержащего требования к конкурсу) и «Об установлении дополнительных требований к участникам отбора исполнителей услуг в целях исполнения государственного (муниципального) социального заказа и документам, подтверждающим соответствие указанным требованиям».