Автор: Гусев А., эксперт информационно-справочной системы «Аюдар Инфо»

Вопрос:

Кто может быть привлечен к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства?

Ответ:

К административной ответственности может быть привлечено как должностное, так и юридическое лицо. При привлечении к административной ответственности должностного лица следует убедиться, что именно привлекаемое должностное лицо несет ответственность за совершенное правонарушение. С этой целью необходимо ознакомиться как с уставом учреждения, так и с должностными инструкциями привлекаемого лица, а также с положениями его трудового договора. Например, устанавливая лицо, виновное в нецелевом использовании средств, нужно помнить, что у главного бухгалтера учреждения отсутствует единоличная возможность распоряжения бюджетными средствами, поэтому привлекать его к административной ответственности за нецелевое использование средств неправомерно.

Обоснование.

В силу ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным кодексом установлена административная ответственность. Юридические лица подлежат названной ответственности за совершение указанных нарушений в случаях, предусмотренных статьями разд. II КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях. Юридическое лицо признается виновным в совершении такого правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность соблюдать правила и нормы, за нарушение которых обозначенным кодексом или законами субъекта РФ введена административная ответственность, но оно не приняло все зависящие от него меры по их соблюдению.

На основании ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им нарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а также лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях РФ.

При этом под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т.п. (п. 4 Постановления Пленума ВС РФ от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий»).

К организационно-распорядительным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии).

Как административно-хозяйственные функции надлежит рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (допустим, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием).

При временном исполнении функций должностного лица или при исполнении их по специальному полномочию лицо может быть признано должностным лишь в период исполнения возложенных на него функций.

В отношении наличия вины в действиях привлекаемого к ответственности должностного лица нужно исходить из того, что правила надлежащего поведения установлены нормативно и должностные лица, являющиеся ответственными за их выполнение, объективно обязаны знать эти правила. Следовательно, их виновность в совершении неправомерных действий охватывается умышленной либо неосторожной формами вины (ст. 2.2 КоАП РФ).

В соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Отметим, что согласно ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное нарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за это правонарушение юридическое лицо.

Вопрос:

Каковы сроки давности привлечения к административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства?

Ответ:

За нарушение бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее двух лет со дня совершения административного правонарушения. При этом срок давности привлечения должностных лиц к административной ответственности за совершение правонарушений, предусматривающих в качестве административного наказания дисквалификацию должностного лица, составляет один год.

Обоснование.

По общему правилу постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, за исключением случаев, прямо названных в ст. 4.5 КоАП РФ. Согласно ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ за нарушение бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее двух лет со дня совершения административного правонарушения. Отметим, что истечение срока давности привлечения к названной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении (п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ).

При этом следует учитывать, что за административные правонарушения, ведущие к применению административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении – одного года со дня его обнаружения (ч. 3 ст. 4.5 КоАП РФ).

Отметим, что положения ч. 3 не ставят разрешение вопроса об определении срока давности привлечения к ответственности в зависимость от того, какое именно наказание лицу будет назначено, а прямо и однозначно указывают, что за административные правонарушения, ведущие к применению административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения правонарушения.

С учетом вышеизложенного положения ч. 3 ст. 4.5 КоАП РФ являются специальными по отношению к ч. 1 ст. 4.5. Таким образом, срок давности привлечения должностных лиц к административной ответственности за совершение правонарушений, предусмотренных ст. 15.14, ч. 1, 2 ст. 15.15.2, ст. 15.15.3, ч. 1 ст. 15.15.4, ч. 1, 1.1 ст. 15.15.5, ст. 15.15.12, 15.15.13, 17.7 и ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ, составляет один год.

При этом необходимо учитывать: поскольку дисквалификация может быть применена к должностному лицу как физическому лицу (ст. 3.11 КоАП РФ), при привлечении к административной ответственности юридического лица (то есть самого учреждения) данное ограничение срока правового значения не имеет.

Обратите внимание: срок давности привлечения к административной ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков, со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения. В случае совершения административного правонарушения в форме бездействия срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности (п. 14 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5).

При длящемся административном правонарушении сроки давности начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. Днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей.

Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока

Вопрос:

В ходе проверки финансово-хозяйственной деятельности должностным лицом органа внутреннего государственного финансового контроля обнаружено нарушение бюджетного законодательства. В какой момент должен быть составлен протокол об административном правонарушении?

Ответ:

Исходя из положений КоАП РФ моментом выявления административного правонарушения можно считать дату подписания акта, оформленного по результатам проверки, ревизии. Следовательно, протокол должен быть составлен в день подписания акта проверки.

Обоснование.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является:

  • непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

  • поступление из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалов, содержащих данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

  • поступление сообщений и заявлений физических и юридических лиц, а также наличие сообщений в средствах массовой информации, содержащих данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Согласно ч. 1 ст. 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол.

Протокол об административном правонарушении представляет собой процессуальный документ, фиксирующий фактические данные, имеющие значение для правильного разрешения дела об административном правонарушении, и содержащий в том числе позицию лица, в отношении которого данное дело возбуждено, и его подпись, что является средством обеспечения достоверности указанного документа (Определение КС РФ от 27.01.2011 № 89-О-О).

В силу ст. 28.5 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения, то есть с момента установления должностным лицом факта административного проступка.

В случае если должностному лицу контрольного органа для составления протокола необходимо выяснить дополнительные обстоятельства дела, или данные о физическом лице, или сведения о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.

Моментом выявления административного правонарушения можно считать дату подписания акта, оформленного по результатам проверки, ревизии.

Необходимо отметить, что если протокол будет составлен за пределами сроков, установленных ст. 28.5 КоАП РФ, то это не будет являться существенным недостатком, так как эти сроки не являются пресекательными (Постановление Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»).

Правовая регламентация порядка исчисления различных сроков (часы, сутки, дни, месяцы, года) предусмотрена ст. 4.8 КоАП РФ.

Течение срока, определенного периодом, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено начало срока.

Вопрос:

В ходе проверки ведения кассовых операций контролирующий орган установил несколько фактов нецелевого использования бюджетных средств. Все случаи произошли в течение одного дня. Сколько протоколов должно быть составлено (на каждый случай в отдельности или в целом на учреждение)?

Ответ:

Исходя из ч. 1 ст. 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол. Следовательно, протокол должен составляться на каждый случай такого нарушения. Кроме того, при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное нарушение (ч. 1 ст. 4.4 КоАП РФ).

Обоснование.

Согласно ст. 38 БК РФ целевой характер бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. При этом законом (решением) о бюджете устанавливается распределение бюджетных ассигнований по каждому главному распорядителю бюджетных средств в разрезе кодов разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов, отражающих направления (цели) финансирования расходов бюджета.

На основании ч. 1 ст. 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

В силу ст. 15.14 КоАП РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы РФ и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 000 до 50 000 руб. (или их дисквалификацию на срок от одного года до трех лет), а на само учреждение – от 5 до 25% суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, использованных не по целевому назначению.

Объектом правонарушения являются финансовые интересы государства, правила финансового обеспечения субъектов предпринимательской деятельности, порядок расходования государственных средств, установленные БК РФ.

Объективная сторона нецелевого использования бюджетных средств характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по расходованию средств на цели, не соответствующие условиям их получения, и завершенностью в момент осуществления операции.

Как мы отмечали выше, поводами к возбуждению дела об административном правонарушении, в частности, являются:

  • непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события такого правонарушения;

  • поступление из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалов, содержащих данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

  • поступление сообщений и заявлений физических и юридических лиц, наличие сообщений в средствах массовой информации, содержащих сведения, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Согласно ч. 1 ст. 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол. Следовательно, протокол должен составляться на каждый случай такого нарушения.

В протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие нарушения, статья КоАП РФ или закона субъекта РФ, предусматривающая административную ответственность за данное нарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

В соответствии с ч. 1 ст. 4.4 КоАП РФ при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное нарушение.