Автор: Гусев А., эксперт информационно-справочной системы «Аюдар Инфо»

В Постановлении АС СЗО от 19.02.2019 № А56-97925/2017 рассмотрена ситуация, когда организация, получившая в рамках госпрограммы бюджетные средства, не осуществляла предусмотренные данной программой мероприятия и не достигла поставленных целей в установленном объеме в нужный срок. На этом основании проверяющими и судьями сделан вывод о неэффективном использовании бюджетных средств. Данный вывод остался бы неизменным даже в том случае, если организация совершала бы действия, которые направлены на получение результата, обозначенного в программе. Подробнее – в публикации.

В соответствии с преамбулой БК РФ указанный нормативный акт устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, организации и функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в РФ, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип эффективности и результативности использования бюджетных средств, означающий, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучших результатов с использованием определенного бюджетом объема средств.

Необходимость обеспечения получателем бюджетных средств результативности предусмотренных ему бюджетных ассигнований также закреплена в ст. 162 БК РФ.

Кроме указанных статей, не существует ни одного нормативного документа, дающего ответ на вопрос, что такое неэффективное использование средств. Мало того, ни Минфин, ни законодатели не потрудились разработать и утвердить критерии той самой эффективности. Иными словами, любой проверяющий при проведении контрольного мероприятия определяет степень эффективности или неэффективности использования средств, исходя исключительно из собственного понимания названного термина.

В силу п. 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» при оценке соблюдения участниками бюджетного процесса указанного принципа судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, когда контрольный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Получается, чтобы сделать вывод о неэффективном использовании средств, ревизор должен собрать и приложить к акту документальные доказательства, подтверждающие факт нарушения.

Согласно п. 3.1 СГА 104 «Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Аудит эффективности», утвержденного Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 30.11.2016 № 4ПК, эффективность использования федеральных и иных ресурсов характеризуется соотношением результатов достижения целей и решения задач социально-экономического развития Российской Федерации с затратами федеральных и иных ресурсов на их достижение, которое включает определение экономности и (или) результативности использования федеральных и иных ресурсов.

Исходя из положений данного документа, а также анализа приведенных выше норм оценка эффективности использования бюджетных средств должна производиться по следующим направлениям:

  • экономность. Экономность характеризуется достижением заданных результатов с использованием наименьшего объема имеющихся ресурсов. Определение экономности осуществляется посредством проверки способов достижения необходимых результатов (например, сравнение затраченных ресурсов на приобретение товаров, работ, услуг с аналогичными показателями предыдущего периода или с показателями других организаций). Для оценки экономности использования федеральных и иных ресурсов необходимо установить, имелись ли у объекта аудита возможности достижения заданных результатов наименее затратным способом и их более рационального использования для того, чтобы достигнуть поставленных целей на основе использования меньшего объема указанных ресурсов;

  • продуктивность. Оценка эффективности использования средств может включать установление использованного объектом проверки объема ресурсов в расчете на единицу выполненной работы, оказанной услуги. При этом в качестве основы для расчета продуктивности могут применяться нормативы и показатели, используемые участниками бюджетного процесса при планировании бюджетных ассигнований (в частности, могут использоваться нормативы финансовых затрат в случае оценки степени и полноты оказания государственных услуг, показатели государственных программ);

  • результативность. Результативность характеризуется достижением проверяемой организацией наилучших результатов с использованием определенного объема ресурсов. Для оценки результативности необходимо установить, имелись ли у проверяемой организацией возможности достижения наилучших результатов с использованием определенного объема ресурсов на указанные цели. В случаях, когда федеральные и иные ресурсы использованы в полном объеме на закупку определенных товаров, выполнение конкретных работ, оказание услуг, результатом их использования будет наличие данных товаров, работ, услуг в запланированном количестве и требуемого качества, но если эти товары, работы, услуги не обеспечивают удовлетворение потребностей тех, для кого они предназначены, необходимо с учетом особенностей проверяемой сферы использования федеральных и иных ресурсов отметить недостижение или достижение не в полной мере целей и нерешение или решение не в полной мере задач социально-экономического развития Российской Федерации, установленных документами стратегического планирования или иными нормативными правовыми актами РФ.

Теперь вернемся непосредственно к судебному решению.

УФК по г. Санкт-Петербургу проведена плановая выездная проверка соблюдения организацией условий предоставления средств из федерального бюджета и их использования в рамках федеральной целевой программы «Развитие гражданской морской техники на 2009 – 2016 годы» государственной программы РФ «Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений на 2013 – 2030 годы», в ходе которой выявлены следующие нарушения:

  • вместо приобретения технологического оборудования выполнены строительно-монтажные работы;

  • не привлечены собственные средства на приобретение технологического оборудования, средства на прочие затраты привлечены в объеме меньше предусмотренного;

  • вместо выполнения работ по проектной и рабочей документации выполнены строительно-монтажные работы, приобретено технологическое оборудование и осуществлен его монтаж;

  • Минпромторгу не представлен в установленный срок проект акта о вводе в эксплуатацию (КС-14) объекта «строительство опытно-экспериментальной базы для проведения экспериментальных исследований электроэнергетических систем судов всех типов, классов и назначений и осуществления научно-технических перспективных заказов с проведением проектно-изыскательских работ»;

  • за счет уменьшения объемов строительно-монтажных работ осуществлено приобретение оборудования;

  • не приобретено за счет собственных средств технологическое оборудование и не выполнены строительно-монтажные работы;

  • Минпромторгу не представлены в установленные сроки отчетность по формам С-2, П-2, 1-ФП, справка по форме КС-3 и сведения по остаткам неиспользованных средств федерального бюджета.

Проверяемая организация не согласилась с выводами проверяющих и обратилась в суд. По ее мнению, эффективным расходованием бюджетных средств является не своевременное и полное выполнение работ, а достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)

Однако суд не согласился с позицией организации. Как считают судьи и проверяющие, эффективное использование в соответствии с заключенными соглашениями целевых средств должно оцениваться через своевременное и полное выполнение работ, предусмотренных титульными списками и графиками их выполнения по направлениям расходования средств (приложения к соглашениям).

Само по себе самостоятельное совершение организацией действий, направленных на получение обозначенного в соглашениях результата, но не обеспечивающих выполнения необходимых мероприятий и достижения их целей в установленных объеме и срок, не может рассматриваться как эффективное расходование бюджетных средств с соблюдением условий, регламентированных этими соглашениями.

Материалами дела подтверждается несоблюдение предприятием регламентированного порядка бюджетного инвестирования, что ведет к затягиванию установленных сроков реализации бюджетных инвестиций на осуществление капитальных вложений, являющемуся причиной возникновения необоснованных рисков, включая срывы сроков проектных и строительных работ, появления объектов незавершенного строительства, а также наличия остатков неосвоенных (неиспользованных) средств федерального бюджета на осуществление капитальных вложений.

* * *

В заключение еще раз отметим, что если организация не проводит предусмотренные мероприятия и не достигает целей в установленном объеме в нужный срок, то расходование бюджетных средств нельзя считать эффективным. Этот вывод не изменился бы даже в том случае, если бы организация совершила действия, направленные на получение результата, обозначенного в соглашениях о предоставлении средств.