Встречный иск при рассмотрении споров вытекающих из публичных правоотношений

Автор: Султанов Айдар Рустэмович

Опубликовано в «Вестник гражданского процесса» N 3. 2016. С. 130 – 141.

Светлой памяти Н. И. Клейн посвящается.

Прежде всего, отметим, что доктрина гражданского процесса достаточно последовательно отрицала возможность подачи встречного иска при рассмотрении дел из публичных правоотношений.

Часть ученых указывала на то, что по данному роду дел нет ни истца, ни ответчика, поэтому данные дела относятся к неисковому производству и ввиду отсутствия иска нельзя предъявлять встречный иск¹.

Другие указывали, что «по делам, возникающим из административных правоотношений, нет сторон с противоположными интересами, отсутствуют институты иска, встречного иска, мирового соглашения и т.п. Эти изъятия связаны с тем, что в данном виде производства, в отличие от искового, разрешается не спор о праве, а проверяется законность и обоснованность действий, решений (бездействия) органов власти»².

Следующие отмечали, что «Наличие данного вида судопроизводства, отличного от искового, обусловлено несколькими причинами: неравноправным положением участников в правоотношениях; специфической (особой) функцией суда при рассмотрении такого рода дел, состоящей не в разрешении спора, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью и обоснованностью действий органов управления по отношению к гражданам и в отдельных случаях. Предметом судебного рассмотрения являются публично-правовые отношения, которым, в отличие от частноправовых, присущ императивный (властный) характер. В качестве одного из участников данного вида судопроизводства всегда выступает государственный орган. Дела такой категории не могут быть переданы на разрешение третейского суда, ввиду отсутствия иска не может быть предъявлен встречный иск, а также совершены такие процессуальные действия, как признание иска либо отказ от иска»³.

«При рассмотрении и разрешении дел, вытекающих из публично-правовых отношений, в силу неравноправного положения субъектов в публичных правоотношениях также неприменимы институты искового производства, характеризующие принцип диспозитивности гражданского судопроизводства, а именно мировое соглашение, увеличение или уменьшение требований; исключается возможность предъявления в качестве способа защиты встречного заявления, аналогичного встречному иску, и т.д.»⁴.

Можно и далее продолжать и приводить различные доктринальные обоснования почему встречных исков в делах из публичных правоотношений не было. Однако, на наш взгляд, настоящей причиной было то, что в ГПК РСФСР, а следом и в ГПК РФ процедура рассмотрения дел из публичных правоотношений рассматривала возможность такого рода дел, где заявителем был гражданин или объединение граждан. Дела же, где требования предъявлялись государственными органами к гражданам, например о взыскании налогов, суды общей юрисдикции рассматривали в исковом производстве.

В арбитражных судах ситуация была иной   в разделе 3 АПК РФ  «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений» была специальная  глава, в которой было урегулировано рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций ( глава 26 АПК РФ). Соответственно, при рассмотрении данной категории дел возникали ситуации, когда возникала необходимость прибегнуть к такому средству защиты, как встречный иск.

Профессор Н. И. Клейн автор классической работы «Встречный иск в суде и арбитраже⁵,  поднимая проблему возможности предъявления встречных требований в делах, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, отмечала, что «Правовая доктрина длительное время отрицала такую возможность. Однако арбитражная практика давно допускает предъявление встречных требований по такой категории дел, особенно по налоговым спорам» ⁶. Причем правом подачи встречного иска пользуются не только налогоплательщики, но порой и налоговые органы⁷.

В качестве обоснования возможности подачи встречного иска она указала, что «в соответствии с ч. 1 ст. 189 АПК дела, возникающие из административных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, предусмотренными разд. III АПК РФ. В особенностях рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, нет норм, препятствующих предъявлению встречных требований, отвечающих условиям и основаниям, предусмотренным ст. 132 АПК»⁸.

Комментируя дело N 115826А/03 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа она, на наш взгляд, убедительно показала, что порой именно отказ в рассмотрении встречного иска в может привести к удлинению срока восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций. В указанном деле Правительство округа обратилось в Арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Ханты-Мансийского антимонопольного управления Министерства по антимонопольной политике РФ (далее - антимонопольный орган), обязывающего правительство отменить распоряжение, ограничивающего конкуренцию.

Антимонопольный орган не только представил необходимые документы, доказывающие законность предписания, но и предъявил встречное требование о признании распоряжения правительства округа недействующим, поскольку правительство не выполнило предписание антимонопольного органа и распоряжение не отменило. Заявление со встречным требованием суд возвратил без рассмотрения. В определении о возврате встречного заявления без рассмотрения и тем самым об отказе его рассмотрения одновременно с первоначальным суд, сославшись на ст. ст. 129 и 132 АПК, мотивировал отказ тем, что в соответствии с п. 3 ч. 3 ст. 132 АПК встречный иск принимается арбитражным судом, если между встречным и первоначальным исками имеется взаимная связь и их совместное рассмотрение приведет к более быстрому и правильному рассмотрению дела. В данном случае принятие встречного заявления для совместного рассмотрения с первоначальным заявлением не ускорит рассмотрение дела, а лишь затянет процесс, поскольку распоряжение правительства является нормативным актом и встречное заявление должно рассматриваться судом в коллегиальном составе. Суд в результате судебного разбирательства установил, что распоряжение правительства Ханты-Мансийского округа было принято с нарушением ст. ст. 12 и 13 Закона о защите конкуренции и Постановления Правительства РФ и отказал в удовлетворении заявленных требований, указав в мотивировочной части решения, что распоряжение правительства округа является незаконным. Однако резолютивная часть решения касалась лишь законности ненормативного акта - предписания антимонопольного органа. Иное решение было бы принято в случае одновременного рассмотрения первоначального и встречного требований⁹.

Можно было найти разъяснения, ВАС РФ напрямую допускавших подачу встречных исков при разрешении споров о нарушении антимонопольного законодательства. Так в п. 2 информационного письма Президиума ВАС РФ от 25.12.1998 N 37 "Обзор практики рассмотрения споров, связанных с применением законодательства о рекламе" было разъяснено, что "при обжаловании организацией в суд постановления о наложении штрафа антимонопольный орган вправе предъявить встречное требование о взыскании этого штрафа". При этом в качестве основания для предъявления встречного иска было указано на взаимную связь первоначального и встречного требований.

В нашей собственной практике также была ситуация когда при рассмотрении «антимонопольного спора» был заявлен встречный иск. Встречный иск был заявлен при рассмотрении иска антимонопольного органа о взыскании дохода в федеральный бюджет, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства. Во встречном иске мы просили признать незаконным предписание антимонопольного органа, поскольку оно вынесено без учета срока давности и без установления вины (с нарушением презумпции невиновности), учет, которых обязателен в соответствии с требованиями Конституции РФ.  К сожалению, в 2008 году встречный иск был возвращен, а доводы о невозможности взыскания дохода в бюджет, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, без учета вины и сроков давности, не были услышаны. И лишь после того, как нас поддержал Конституционный Суд РФ¹⁰ наш встречный иск был принят определением от 01.09.2009. Впрочем, приятие встречного иска тогда не изменило ситуации, поскольку суд, вынося решение, прекратил производство по встречному иску и только в 2014 году Арбитражный суд РФ отказал в удовлетворении заявленного антимонопольным органом иска, указав, что антимонопольным органом наличие вины в совершении антимонопольного правонарушения при выдаче предписания не устанавливалось¹¹. Мы можем предполагать, что если бы наш встречный иск был принят и рассмотрен в 2008 году, возможно защита и восстановление нарушенных прав не затянулась бы на такой длительный срок. Безусловно, все процедуры создаются  именно для эффективной защиты прав и свобод граждан, а также быстрого восстановления нарушенных прав и свобод, если они были нарушены.

Отказать можно – нельзя обжаловать?

Учитывая, что встречный иск это один порой из эффективнейших средств защиты ответчика, то у лица, подавшего встречный иск, при отказе в его принятии должно быть право на подачу жалобы на отказ в принятии встречного иска. Однако в ГПК РФ такого права напрямую не было закреплено, равно как и запрета на подачу частной жалобы.

При всей очевидности, наличие такого права, в судах общей юрисдикции отрицалось. В частности, в  п. 10 постановления Пленума ВС РФ от 26.06.2008 N 13 ВС РФ было разъяснено, что  «определение об отказе в принятии иска по мотивам отсутствия условий, названных в ст. 138 ГПК, не подлежит обжалованию, поскольку не препятствует предъявлению самостоятельного иска и возбуждению по нему другого производства». Надо отметить, что вышеуказанному разъяснению предшествовало мнение Конституционного Суда РФ об отсутствии права обжалования определений об отказе в принятии встречных исков по указанным мотивам¹².

Ученые отмечали, что «обоснованность позиции КС РФ и ВС РФ, особенно в отношении встречных исков, предъявляемых в связи с условием, названным в абз. 4 ст. 138 ГПК, вызывает сомнение. Неясно, почему не может быть обжаловано и отменено незаконное определение об отказе в принятии встречного иска, удовлетворение которого исключит полностью или в части удовлетворение первоначального иска. Одновременное рассмотрение и разрешение первоначального и встречного исков в такой ситуации в большей степени обеспечивает достижение целей гражданского судопроизводства»¹³. Если встречный иск средство защиты¹⁴, то отказ в принятии встречного иска может быть явной или скрытой формой отказа в правосудии¹⁵.

Мы полностью разделяем точку зрения, согласно которой «поскольку встречный иск и возражения на иск являются основными средствами защиты ответчика в гражданском процессе, лишение ответчика права обжалования указанных процессуальных решений суда может свидетельствовать о рассмотрении дела с нарушением требований закона»¹⁶.

Правы те практики, которые указывают на необходимость учета функцию встречного иска - защиты ответчика против иска. В соответствии с принципом диспозитивности ответчик вправе самостоятельно выбирать способ защиты против иска. В некоторых случаях встречный иск является единственным способом защиты ответчика. Невозможность обжалования необоснованного отказа в принятии встречного иска по мотивам отсутствия условий, предусмотренных ст. 138 ГПК РФ, ставит ответчика в неравное положение по отношению к истцу в праве на судебную защиту¹⁷. Такие подходы, признающие право на подачу частной жалобы на определение об отказе в принятии встречного иска, разделялись некоторыми судами¹⁸.

Возможность подачи самостоятельного иска при непринятии встречного иска – это отсроченное правосудие, которое порой уже не может выполнить своей защитной функции. Подача самостоятельного иска «…не во всех случаях является достаточным для обеспечения реальной защиты нарушенных прав, поскольку после исполнения вступившего в законную силу судебного акта могут иметь место препятствия фактического или юридического характера, исключающие возможность восстановления первоначального (в том числе имущественного) положения такого лица, в частности если не допускается поворот исполнения решения суда (часть третья статьи 445 ГПК Российской Федерации)»¹⁹.

Обжаловать можно в арбитражных судах!!!

В АПК РФ равно как в ГПК РФ нет норм, закрепляющих право на обжалование определений о возврате встречных исковых заявлений, равно как и норм запрещающих такое обжалование. В тоже время при одинаковом «правовом регулировании»²⁰ Высший Арбитражный Суд РФ придерживался прямо противоположного подхода подходу Верховного Суда РФ и допускал обжалование возврата встречного иска. Так в Информационном письме Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13 августа 2004 г. N 82 "О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) было разъяснено, что «Согласно части 4 статьи 132 АПК РФ о возвращении встречного иска выносится определение по правилам статьи 129 Кодекса. Поскольку определение о возвращении искового заявления может быть обжаловано (ч. 4 ст. 129 Кодекса), то может быть обжаловано и определение о возвращении встречного иска».

Более того, было разъяснена важность такого обжалования: «в случае обжалования определения о возвращении встречного иска до вынесения решения по первоначальному иску рассмотрение первоначального иска может быть отложено до рассмотрения жалобы на названное определение или производство по делу может быть приостановлено»²¹.

Действительно, до момента пока не разрешен важный процессуальный вопрос о принятии встречного иска рассмотрение по существу дела должно быть невозможным. Сколь скоро допущено обжалование определение о возврате встречного иска, то разрешение дела до того, момента, когда окончательно будет разрешен вопрос о принятии встречного иска, есть неправильное действие.  Вынесение решения до рассмотрения жалобы на возврат встречного иска может создать процессуальный тупик. Решение вынесено, а определение о возврате встречного иска отменено, вынесено определение о принятии встречного иска, но встречный иск уже не может быть рассмотрен вместе с первоначальным иском²². В такой ситуации можно утверждать, что рассмотрение дела по существу до разрешения жалобы вышестоящей инстанцией будет  безусловным основанием для отмены вынесенного судебного акта. Однако апелляционная инстанция арбитражного суда не может отменить решение и отправить его на рассмотрение в суд первой инстанции.

Именно поэтому ВАС РФ разъяснил, что «в случае, когда заявителем подана апелляционная жалоба на определение о возвращении встречного иска, рассмотрение первоначального иска откладывается до рассмотрения жалобы на названное определение или на основании пункта 1 части 1 статьи 143 АПК РФ приостанавливается производство по делу»²³.

КАС РФ разрешил подавать встречный иск!!!

В настоящее время, в связи с принятием Кодекса административного судопроизводства РФ (далее КАС РФ), уже не нужно отстаивать право на подачу встречного иск в делах о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений.

Статьей 131 КАС РФ регламентирована подача и условия принятия встречного административного искового заявления.

Встречное административное исковое заявление может быть подано до принятия судом первой инстанции судебного акта, которым завершается рассмотрение административного дела по существу. Подача встречного административного искового заявления осуществляется по общим правилам предъявления административных исковых заявлений.

Принятие административного искового заявления в качестве встречного административного искового заявления допускается при выполнении одного из следующих условий:

1) между встречным и первоначальным административными исковыми заявлениями имеется взаимосвязь и их совместное рассмотрение приведет к более быстрому и правильному разрешению спора, возникшего из административных и иных публичных правоотношений;

2) удовлетворение встречного административного искового заявления исключает полностью или в части удовлетворение первоначального административного искового заявления;

3) встречное требование направлено к зачету первоначального требования.

Можно было бы больше не обсуждать вопрос встречного иска в административных и публичных правоотношениях, но существуют точки зрения, что «особенности публичных правоотношений обусловливают невозможность применения к форме защиты, используемой по делам, возникающим из публичных правоотношений, такого института, как встречный иск… институт встречного иска не применим в административном судопроизводстве в силу специфики отношений, из которых возникают соответствующие судебные дела»²⁴.

Мы можем согласиться с автором данного утверждения, что по определенному роду дел подача встречного административного искового заявления невозможна, но однако, это отнюдь не означает, что по всем другим делам такой возможности не существует. Так, например, прежде чем возбуждается производство по административным делам о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, либо о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, либо о прекращении деятельности средств массовой информации, как правило правоприменительными органами выносятся предупреждения, предписания, отказы и прочие ненормативные индивидуальные акты. Конечно же, при рассмотрении такого рода споров могут быть заявлены встречные административные исковые заявления об оспаривании индивидуальных ненормативных актов.

Равно как при производстве по административным делам о взыскании обязательных платежей и санкций у административного ответчика существует право оспорить незаконность решения государственного органа о доначислении обязательных платежей и санкций путем подачи встречного иска.

До подачи административного искового заявления о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, как правило также принимаются правоприменителем индивидуальные акты, которые могут быть оспорены во встречном административном исковом заявлении.

Можно и далее продолжать обосновывать правильность решения законодателя, но нас больше беспокоит, то, что законодатель вновь оставил вопрос возможности обжалования отказа в принятии встречного административного искового заявления открытым.

Полагаем, что такая ситуация, когда важнейший вопрос фактически отдан на откуп судам неправильным. Как мы уже отмечали большинство эффективных средств защиты созданы «кровью и потом» тяжущихся лиц, которые хотели бы, чтобы эффективные средства защиты были закреплены законодателем, а не просто отражены в правовых позициях судов²⁵.

Тем более, что еще неизвестно каковыми будут эти правовые позиции. Сейчас уже некоторые комментаторы КАС РФ, комментируя положения встречном административном исковом заявлении, фактически воспроизводят прежний подход судов общей юрисдикции об отсутствии такого права²⁶.

В тоже время, в одном административном деле после того, как нами было заявлен встречный административный иск, суд, отказав в принятии встречного иска, разъяснил право на подачи жалобы апелляционную инстанцию Мосгорсуда (дело смотрелось Мосгорсудом по первой инстанции).

Мы полагали, что если уж судом было такое разъяснение, то суд отложит судебное разбирательство или приостановит его. Тем более, что для такого обжалования  в КАС РФ были установлены сокращенные сроки. Однако, суд, вынеся вначале такое определение, затем вынес решение по существу, разъяснив, что решение может быть обжаловано по существу в Судебной коллегией по административным делам административную коллегию Верховного Суда РФ, создав очередную процессуальную загадку: «в чем смысл подачи апелляционной жалобы в Мосгорсуд, когда решение уже вынесено и законность вынесенного решения будет проверяться вышестоящим судом? Будет ли судебный акт апелляционной инстанции Мосгорсуда создавать «преюдицию» для Верховного Суда РФ?»

На наш взгляд, суд, конечно же, поступил бы более правильно, если бы «применил» по аналогии разъяснения ВАС РФ, о том, что «в случае, когда заявителем подана апелляционная жалоба на определение о возвращении встречного иска, рассмотрение первоначального иска откладывается до рассмотрения жалобы на названное определение или на основании пункта 1 части 1 статьи 143 АПК РФ приостанавливается производство по делу»²⁷.

Это, во-первых, сняло бы все вопросы, связанные с тем, что обжалование процессуальных вопросов и обжалование решения по существу осуществляется в разные суды, при этом, сокращенные сроки для рассмотрения жалоб по процессуальным вопросам свели бы на нет возможные попытки злоупотребления данным процессуальным средством.

Конечно же, было бы более правильным ожидать вмешательства законодателя в данную ситуацию, но соответствующее разъяснение Верховного Суда РФ могло бы также внести правовую определенность в  данной области.

---