Автор: Замятина М., эксперт информационно-справочной системы «Аюдар Инфо»

Согласно ст. 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств. Мы приведем обзор арбитражной практики по вопросам квалификации нарушений в качестве нецелевого использования средств.

Возмещение расходов на обучение сотрудников по договорам, заключенным от их имени

Cуть спора.

УФК по Хабаровскому краю проведена выездная проверка финансово-хозяйственной деятельности Департамента Росгидромета по ДВО за 2017 год, в ходе которой установлены нарушения ст. 38, 162, 306.4 БК РФ в связи с направлением Департаментом средств и оплатой денежных обязательств на цели, не соответствующие утвержденной бюджетной смете (нецелевое использование бюджетных средств). Данное нарушение выразилось в принятии к учету и возмещении расходов, связанных со служебными командировками, в целях обучения сотрудников, заключивших договоры на образовательные услуги, повышение квалификации с образовательными учреждениями, от имени физического лица (нарушение п. 5 ст. 161 БК РФ). Вменяя департаменту нарушение поименованной нормы права, УФК по Хабаровскому краю исходило из того, что договоры на оказание образовательных услуг заключены не Департаментом от имени Российской Федерации, а физическими лицами, выступавшими в качестве заказчиков.

Не согласившись с указанным выводом, учреждение обратилось в суд.

Позиция суда.

При принятии решения суд исходил из следующего (Постановление АС ДВО от 10.09.2019 № А73-524/2019). В соответствии со ст. 38 БК РФ одним из принципов бюджетной системы РФ является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, означающий, что ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Из части 1 ст. 306.4 БК РФ следует, что нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

В силу положений ст. 161 БК РФ финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и на основании бюджетной сметы.

Исходя из п. 5 ст. 161 БК РФ, нарушение которого вменено департаменту, заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено БК РФ, и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

Согласно ст. 164 – 168 ТК РФ при направлении в служебные командировки работодатель предоставляет работникам компенсации – денежные выплаты, установленные в целях возмещения работникам затрат, связанных с исполнением ими трудовых или иных обязанностей.

Особенности порядка направления работников в служебные командировки урегулированы Постановлением Правительства РФ от 13.10.2008 № 749 «Об особенностях направления работников в служебные командировки».

В ходе судебного разбирательства установлено, что с целью повышения квалификации Департамент направлял в служебные командировки своих работников, от имени которых были заключены соответствующие договоры на оказание образовательных услуг.

Согласно Указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденным Приказом Минфина РФ от 01.07.2013 № 65н (далее – Указания № 65н), по виду расходов 112 «Иные выплаты персоналу учреждений, за исключением фонда оплаты труда» отражаются расходы бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходы государственных (муниципальных) учреждений по осуществлению командировочных и иных выплат и компенсаций работникам государственных (муниципальных) учреждений, обусловленных их статусом в соответствии с трудовыми договорами, законодательством РФ, законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами, не включенные в фонд оплаты труда.

В соответствии с Указаниями № 65н одним из существенных требований утвержденной структуры видов расходов является выдача командируемым работникам (сотрудникам) наличных денежных средств (или перечисление на банковскую карту) под отчет для приобретения проездных билетов и (или) оплаты найма жилых помещений, осуществления расходов протокольного характера, а также компенсация работникам понесенных ими за счет собственных средств расходов по оплате проезда к месту командирования и обратно, найма жилых помещений и иных расходов, произведенных командированным работником с разрешения или ведома работодателя, перечень которых определяется работодателем в коллективном договоре или локальном нормативном акте.

Оценив условия договоров на оказание образовательных услуг, платежные документы об оплате исполнителям стоимости услуг за счет денежных средств, полученных под отчет в департаменте, а также иные документы (служебные задания, командировочные удостоверения, счета, кассовые чеки, проездные билеты, авансовые отчеты, удостоверения о повышении квалификации), суд установил, что расходы департамента направлены непосредственно на оплату служебных командировок работникам Департамента в целях повышения их квалификации. Следовательно, при отсутствии спора о составе указанных расходов оснований для признания Департамента допустившим нарушение в виде нецелевого использования бюджетных средств лишь по тому основанию, что договоры заключены не с департаментом, а с физическими лицами, не имелось.

Доводы контрольного органа о том, что договор, заключенный физическим лицом (пусть даже и являющимся работником организации), не может служить основанием для возникновения обязательств у органа власти (казенного учреждения) и не порождает для него правовых последствий, в том числе обязанности оплатить денежные средства или возместить расходы, связанные с его исполнением, являются ошибочными.

Оплата расходов, не подтвержденных бюджетной сметой

Суть спора.

Продолжим рассматривать Постановление АС ДВО № А73-524/2019. В ходе проверки было выявлено нарушение, выразившееся в оплате расходов, не подтвержденных бюджетной сметой (текущий ремонт кабинета) в 2017 году (нарушение ст. 162 БК РФ). Вменяя Департаменту нарушение ст. 162 БК РФ, УФК по Хабаровскому краю исходило из того, что 13.04.2017 Департаментом был заключен договор подряда на ремонт кабинета, при этом бюджетными сметами департамента на 2017 год от 06.03.2017 и 02.05.2017, действовавшими в указанный период, расходы на текущий ремонт кабинета запланированы не были.

Не согласившись с указанным выводом, учреждение обратилось в суд.

Позиция суда.

При принятии решения суд исходил из следующего (Постановление АС ДВО № А73-524/2019). Согласно ст. 162 БК РФ получатель бюджетных средств составляет, исполняет бюджетную смету и должен обеспечить результативность и целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В силу п. 1 ст. 221 БК РФ бюджетная смета казенного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится казенное учреждение, в соответствии с общими требованиями, установленными Минфином.

Исходя из п. 2 ст. 221 БК РФ утвержденные показатели бюджетной сметы бюджетного учреждения должны соответствовать доведенным до него лимитам бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций бюджетных учреждений.

Пунктом 3 Приказа Минфина РФ от 20.11.2007 № 112н «Об общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет бюджетных учреждений» (далее – Приказ № 112н) установлено, что составлением сметы является установление объема распределения направлений расходования средств бюджета на основании доведенных до учреждения в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств по расходам бюджета. Показатели сметы формируются в разрезе кодов классификации расходов бюджетов бюджетной классификации РФ с детализацией до кодов подгрупп и элементов видов расходов классификации расходов бюджетов.

Аналогичным образом в соответствии с п. 11 Приказа № 112н вносятся изменения в бюджетную смету, то есть в случае изменения доведенного учреждению в установленном порядке объема лимитов бюджетных обязательств производится изменение показателей – сумм увеличения и (или) уменьшения объемов сметных назначений.

Таким образом, получатель бюджетных средств обязан действовать в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведенных до него распорядителем бюджетных средств, целевое назначение статей расходов не подлежит произвольному изменению, учреждение вправе самостоятельно распоряжаться только денежными средствами, поступающими по определенной статье бюджетной классификации, и только в пределах данной статьи.

Принципы назначения, структуру, общие требования к порядку формирования и применения кодов бюджетной классификации РФ, а также порядок присвоения кодов составным частям бюджетной классификации РФ, которые в соответствии с БК РФ являются едиными для бюджетов бюджетной системы РФ, устанавливают Указания № 65н.

Подстатья 225 «Работы, услуги по содержанию имущества» КОСГУ включает расходы на ремонт (текущий и капитальный), которые объединены в одну группу, и не содержит подробного описания вида и состава работ в целях разграничения текущего и капитального ремонтов для отнесения их на различные виды расходов бюджетной классификации.

Из Указаний № 65н следует, что на подстатью 225 КОСГУ относятся расходы по оплате договоров на выполнение работ, оказание услуг, связанных с содержанием (работы и услуги, осуществляемые с целью поддержания и (или) восстановления функциональных, пользовательских характеристик объекта), обслуживанием, ремонтом нефинансовых активов, полученных в аренду или безвозмездное пользование, находящихся на праве оперативного управления и в государственной казне РФ, субъекта РФ, казне муниципального образования.

Согласно бюджетной смете департамента от 05.09.2017 по подстатье 225 КОСГУ на работы и услуги по содержанию помещения заложено 742 190 руб., из них 80 670 руб. – на текущий ремонт помещения, что подтверждается расчетом по видам расходов 242 «Закупка товаров, работ, услуг в сфере информационно-коммуникационных технологий», 244 «Прочая закупка товаров, работ, услуг для государственных нужд».

Таким образом, фактически в расчетах к бюджетной смете по видам расходов департамент указал конкретное назначение использования фактических денежных средств, указанные в пределах одного и того же вида расхода бюджетной квалификации и наименования показателя сметы.

Следовательно, поскольку изменение расчета плановой сметы фактически не повлекло за собой изменение в бюджетной смете сумм в рублях по конкретным показателям, по конкретным видам расходов (как в сторону их увеличения, так и в сторону уменьшения) или изменения вида расходов, а также расходование денежных средств произведено в соответствии с бюджетной сметой и обоснованиями к бюджетной смете по КВР 244 и КОСГУ 225, данный расход не может быть признан нецелевым.

Выполнение дополнительных работ за счет экономии субсидии

Суть спора.

УФК по Республике Саха (Якутия) провело выездную проверку соблюдения условий предоставления и использования средств из федерального бюджета в рамках федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 – 2018 годы)». В ходе проверки было установлено, что проверяемым учреждением проведены дополнительные работы, не предусмотренные проектно-сметной документацией объекта капитального строительства, причиной возникновения которых явились многочисленные ошибки (недочеты) в ПСД, допущенные проектировщиком. При этом в целях выполнения указанных работ учреждением заключено 20 государственных контрактов и договоров, оплата произведена на основании акта о приемке выполненных работ формы КС-2 от 18.12.2017 № 1, что квалифицировано УФК как нарушение принципа адресности и целевого характера использования бюджетных средств.

По мнению проверяемого учреждения, финансирование на производство дополнительных работ, которые не были предусмотрены проектно-сметной документацией строительно-монтажных работ, и поставки оборудования не может быть признано нецелевым использованием бюджетных средств. Кроме того, учреждение считало: из положений соглашения о выделении бюджетных средств не следует, что субсидия из федерального бюджета предоставляется исключительно на виды работ, предусмотренные проектно-сметной документацией, имевшей место на дату заключения соглашения (2014 год). Соответственно, внесение изменений в проектно-сметную документацию спорного объекта и выполнение строительно-монтажных работ на их основании в течение 2017 года (по которым заявителю вменяется нецелевое использование бюджетных средств) обусловлены исключительно исполнением обязанности по достижению значений показателей результативности исполнения мероприятий, в целях софинансирования которых предоставлена субсидия.

Сама по себе корректировка проектной документации не свидетельствует о нецелевом использовании бюджетных средств.

Позиция суда.

При принятии решения суд исходил из следующего (Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 02.10.2019 № А58-11008/2018). Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 28.11.2016 № 434 утверждена Инвестиционная программа Республики Саха (Якутия) на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (далее – Инвестиционная программа). В целях реализации данной программы между Федеральным агентством по туризму и Правительством Республики Саха (Якутия) заключено соглашение от 18.02.2017 № 174-07-009 (далее – соглашение), предусматривающее в том числе выделение субсидии.

Соглашение заключено в соответствии с проектно-сметной документацией объекта капитального строительства «Создание обеспечивающей инфраструктуры туристических кластеров в Республике Саха (Якутия). Туристско-рекреационный кластер «Северная мозаика». Корректировка», получившей положительное заключение государственной экспертизы проектной документации без сметы и инженерных изысканий названного объекта, и положительным заключением государственной экспертизы достоверности сметной стоимости обозначенного объекта от 20.10.2014.

В соответствии с проектно-сметной документацией учреждением заключено девять государственных контрактов и договоров на общую сумму 170 611 260 руб. 56 коп., из них средства субсидии из федерального бюджета – 151 844 021 руб. 86 коп. По заключенным контрактам и договорам произведен кассовый расход на общую сумму 158 718 712 руб. 76 коп., из них средства субсидии из федерального бюджета – 141 259 654 руб. 36 коп.

Объем высвободившихся средств субсидии из федерального бюджета за счет проведения закупочных процедур – 37 440 345 руб. 64 коп. (с учетом остатка средств субсидии из федерального бюджета на 01.01.2018 в сумме 160 200 руб.).

В силу п. 12 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 30.09.2014 № 999 (далее – Правила № 999), п. 2.2.1 соглашения, в случае уменьшения общего объема бюджетных ассигнований, установленного соглашением, в том числе в связи с уменьшением сметной или предполагаемой (предельной) стоимости строительства (реконструкции, в частности с элементами реставрации, технического перевооружения) объекта капитального строительства или стоимости приобретения объекта недвижимого имущества, субсидия из федерального бюджета бюджету Республики Саха (Якутия) предоставляется в размере, определенном исходя из уровня софинансирования, от уточненного общего объема бюджетных ассигнований, предусмотренных в соответствующем финансовом году в бюджете республики.

Контрольным органом было установлено и учреждением не оспаривалось, что последнее заключило с ООО «Ситим» контракт от 14.12.2017 № 17-288 и произвело плату по нему на сумму 98 350 руб. за осуществление строительно-монтажных работ, не включенных в проектно-сметную документацию объекта капитального строительства, определенного соглашением.

В нарушение п. 12 Правил № 999 сторонами соглашения не были внесены изменения в соглашение. Средства, подлежащие возврату в федеральный бюджет, были направлены на выполнение дополнительных строительно-монтажных работ, не предусмотренных проектно-сметной документацией объекта капитального строительства «Создание комплекса обеспечивающей инфраструктуры туристских кластеров в Республике Саха (Якутия). Туристско-рекреационный кластер «Северная мозаика». Корректировка».

Субъект РФ, имеющий право на получение субсидии, ежегодно не позднее 30 октября со всеми документами представляет в Ростуризм в отношении каждого объекта, предлагаемого для финансового обеспечения в очередном финансовом году, копию положительного заключения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, копию положительного заключения государственной экспертизы о достоверности сметной стоимости объекта. Соответственно, на получение субсидии было предоставлено положительное заключение государственной экспертизы проектной документации без сметы и инженерных изысканий объекта капитального строительства «Создание обеспечивающей инфраструктуры туристических кластеров в Республике Саха (Якутия). Туристическо-рекреационный кластер «Северная мозаика». Корректировка» от 20.10.2014 № 14-1-4-0154-14 и положительное заключение государственной экспертизы достоверности сметной стоимости объекта капитального строительства Государственным автономным учреждением «Управление государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий в строительстве Республики Саха (Якутия)» от 20.10.2014 № 14-1-6-0154-14.

Направление субсидии, предоставленной на софинансирование объектов капитального строительства, находящихся в собственности субъектов РФ и муниципальных образований, на оплату государственных контрактов (договоров) на строительство объектов капитального строительства государственной собственности, на монтажные и иные неразрывно связанные со строящимися объектами работы, предусмотренных сводным сметным расчетом стоимости строительства, согласуется с целями предоставления субсидии.

Вместе с тем финансирование на производство дополнительных строительно-монтажных работ, которые не были предусмотрены проектно-сметной документацией строительно-монтажных работ, не может быть признано использованной в соответствии с установленными целями субсидией.

Таким образом, суд пришел к выводу о том, что выявленное УФК нарушение заявителя было правомерно квалифицировано административным органом как нецелевое использование бюджетных средств.